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论民间组织专业化建设

来源:《社团管理研究》2010年第2期
2010-03-30

黄浩明

(中国国际民间组织合作促进会,北京100007)

[摘  要]民间组织在发展过程中如何应对外界变化,包括社会、经济、文化和国际环境的变化,在社会实践过程中民间组织专业化建设将接受不同的挑战,这也是民间组织取得成功的有效途径。因此,民间组织需要研究外界环境的有利条件和不利因素,从机构内部能力建设着手,开展行之有效的专业化建设。从整体上讲,建立民间组织专业化建设的机遇和挑战并存,作为民间组织的理事会或主要领导人需要有长远思考,从基础建设开始。这里包括机构有效的治理结构、管理的规范化、资源的多样化、人力资源开发和国际交流合作网络化等内容。而机构的透明、问责、开放和公信力的建设更为重要。

[作者简介]黄浩明,男,中国国际民间组织合作促进会副理事长兼秘书长,兼任清华大学公共管理学院NGO研究所研究员等职,主要从事非营利组织战略管理及国际民间组织合作研究。

[关键词]民间组织;专业化建设;机构治理;合作途径

[中图分类号]C912.2        [文献标识码]A

 

 

一、民间组织专业化建设的基本内涵

    专业化建设是指一个国家、机构或一个人能够实现其需要创立的新事业或建立的新设施所具备的专业化的基本条件,而民间组织的专业化建设则强调组织性,即机构存在和发展所需要的基本的专业能力和条件。

    在论述民间组织专业化建设的内涵之前,有必要强调为什么选用民间组织一词。众所周知,民间组织是从非政府组织(Non-governmental organization)的翻译过程中形成的意译之词。非政府是相对于政府而言的。28365365体育在线投注非政府组织部门的共通名词,各个国家使用的范畴和内涵均有不同的解释,在这一个多元结构的社会体系中,强调统一是不可能的。例如法国称之为“社会经济”(Economic Socials);英国称为“公共慈善团体”(public charities);日本则称为Koekihojin;而德国则用Vereine,即有社团之意。除了非政府组织外,美国又称之为非营利组织,它相对营利组织而言的,即企业、公司;还采用不以营利为目的组织,即免税性组织(Exempt Organizations, Eos)、私人志愿性组织(Private Voluntary Organizations, PVOs)、 公民(CIVICUS)组织,即全球性促进公民参与的组织,采用“民间社会组织”或称CSO(civil society organization)[1]。在中国,由于社会变革,经济发展和文化传统许多方面与西方发达国家的不同,民间组织的定义也是存在较大的差别。目前,中国民间组织的范畴主要包括社会团体、基金会和民办非企业单位,还没有包括事业单位、非营利性的公司等范畴。

    根据国家28365365体育在线投注的业务统计,截至2008年底,全国社会团体有23万个,基金会1597个(其中:公募型基金会955个,非公募型基金会642个),民办非企业单位18.2万个[2]。民间组织的发展已经从过去单纯的数量增长,转移到提高质量上来,在数量、种类、结构和布局等方面正逐步满足经济发展和社会进步所产生的巨大需求,在配合政府改革、促进公益事业、调解社会矛盾、和谐人际关系、保持社会公平、维护社会稳定、弘扬先进文化等方面发挥着越来越重要的作用,已经成为经济发展、社会进步和国家繁荣的一支重要力量;与企业、机关、事业单位一起作为我国重要的社会组织,但客观上,中国民间组织发展处于一个初级阶段,民间组织自身的专业化建设普遍不足。不少民间组织成立之后,不知如何面对社会进入市场,如何申请项目,项目人员如何培养、财务如何管理,不知如何去通过社会实践扩大业务领域,增加项目支持资金,以满足不同社会各阶层的需求。

    民间组织专业化建设的基本内涵是一个机构为了实现机构的远景和宗旨而应拥有的筹措和管理社会资源所需要的专业的基本能力。其基本内容应包括治理能力(governance capacity),创新能力(innovation capacity)、协调能力(collaborating capacity)和持续发展的能力(sustainable development capacity)。

    民间组织的治理能力涉及到机构的制度建设、人力资源管理机制、社会资源的动员机制、理事会成员的组成和理事会的政策治理框架等。在民间组织发育阶段,治理能力的作用是尤为重要,一个机构的基本生存问题和长远战略的设计关键点就是在机构治理安排方面。实践证明,实施有效的机构治理将影响到机构动员社会资源策略的完成。机构治理的本质是作为机构的领导人能否最大限度地调动机构所有相关人员的积极性,分享机构的理念、宗旨和价值。

    民间组织的创新能力关系到机构存在的价值和社会影响力。创新能力涉及到机构的品牌建设,吸引专业人员进入和维护机构声誉等基本问题。在民间组织发展过程中,机构的创新,不仅仅是机构人员的更新、知识的更新、项目设计的更新,更为重要的是机构价值、观念的更新,人们为了实现人类更美好的生活而努力奋斗的远大目标。一个机构和一个国家以至社会基层组织的社区组织、草根组织,制度创新是有限的,但人们对理论的创新和理想的憧憬是无限的。在今天复杂和动荡的国际社会中,民间组织的存在价值是在不断影响着人类传统的理念,即人类对理想的理解存在着巨大差别,而寻找共同理念的过程显然是困难的。因此,建立创新机制将推动民间组织本身的改革,朝着有利于社会稳定,有利于平和地处理国际事务争端的方向而发展。

    民间组织的协调能力是指机构协调和开发与更新社会资源去实现机构长远目标和近期目标的能力。所谓民间组织的协调工作,是因为涉及到民间组织如何获得政府、企业和社会各阶层的资源,尤其是公民社会中强调的个人志愿精神资源。由于资源的拥有者和捐赠资源使用权限等不清晰时,造成了民间组织领导人对资源开发认识方面的误区,即筹资的源动力何在。因此,机构协调能力体现了机构理事会在设计运行机制方面的超前性。一般来讲,协调能力的基本内容应包括高层管理人员对事件的分析能力、与人交往的沟通能力、在公共场合的演讲能力、与合作各方的谈判能力和对处理应急事件的应变能力。因此协调工作的复杂性就在于它与人打交道,即人与人之间的互动行为。经验表明,机构成功的协调某一事件的标准不在于它的结果,而在于它的过程,因为实际工作中,这一协调进程包含很多不确定因素,例如机构领导人的知识范畴、合作意识。机构利益设计和潜在的威胁及风险等。

    民间组织的持续发展能力是指一个机构在实现其远景、宗旨和目标过程中,能够形成一个均衡的发展机制,既具有解决现实困境的能力,又具备结合机构的战略设想而达到持续发展的控制能力。一个机构持续的发展能力包括机构业务上的稳定发展, 机构的人员不断成长和成熟,机构财务在合理范围内的基本平衡。强调机构的持续发展能力并不排斥机构业务上的创新和协调能力。目前,中国诸多民间组织的持续发展能力面临着比较大的挑战。因此研究这一课题具有一定研究价值和重要的实用性。

    综上所述,民间组织专业化建设的内容相当丰富,涉及的范围也较为广泛。因此,应集中研究基本的共性问题,在实践中归纳总结,而对于特殊性行业性的问题,需要因地制宜,不宜寻求统一标准。

二、民间组织的专业化建设的外部环境分析和研究

    民间组织的专业化建设与机构的外部环境关系是非常密切的,后者也是影响民间组织发展的重要因素。就目前来讲,中国政府提出了建立和谐社会理论和科学发展观之后,宏观的法律制度已经是日趋完善,其中涉及民间组织发展方面的法律、规范和政策也在逐步完善。结合目前国家层面对民间组织的法律和政策,借鉴发达国家和发展中国家的经验和教训,提出外部环境的政策分析和研究思路。

   (一)现行的法律不利民间组织的专业化建设

    众所周知,一部法律的形成需要花费一个较长的时间,而能否执行目标又需要实践来证明。从《民法》通则上看,目前中国只有政府机构法人、企业法人、事业单位法人和社会团体法人四种。而社会团体定义的范围比较模糊。例如,28365365体育在线投注在1998年已颁布了《民办非企业单位管理条例》,对于民办非企业单位的法律地位未能在民法中明确。与民间组织发展相关的重大法律有1999年的《公益事业捐赠法》,2001年的《信托法》(其中有“公益信托”章节),2008年1月1日实施的新的《企业所得税法》而这些法律还缺乏相应的补充条例,实际操作性是比较困难。而与其相关的法律可能还有“遗产税法” 、“公益机构的法人地位”等内容还无章可循。人们正在寻找改革的机会,这些改革应一方面有利于民间组织朝着规范化的方向发展,另一方面也利于政府能够全面了解民间组织的经营状况和管理业绩。建设个人和企业捐赠的抵税制度,将促进民间组织能力建设,同时也能够增加机构的透明度,减少公益腐败,大幅度地增加捐赠金额。为化解社会矛盾,民间组织在促进社会公平方面将起到非常重要的作用。                                       

    (二)   民间组织政策法规的局限性

    1998年28365365体育在线投注出台了两部重要的条例,即《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位管理条例》。2004年28365365体育在线投注颁布的《基金会管理条例》, 以上三条例中均规定,社团专职工作人员待遇均按事业单位的标准执行。以上规定是在一定历史条件下形成的,也是可以理解的。但随着市场经济体制的逐步建立,各类民间组织不断发展,实际上这三部条例的不少内容需要更新,而这制度的更改,将会影响到民间组织的治理和创新能力的建设。例如:事业单位的定义是特指没有生产收入,由国家经费开支,不进行经济核算的事业机构(区别于“企业”)。客观上讲中国大多数事业单位具有生产收入,经费并没有纳入国家经费预算之中,也需要进行经济核算。而民间组织仿照事业单位的人事制度缺乏逻辑原理而且并不符合实际情况。中国现有事业单位有国家全额拨付资金、部分拨付资金和机构本身自收自支三种形式。而民间组织的机构大部分属于自收自支型,或部分拨付资金型。因此建议政府应尽快出台适应民间组织本身特点的人事制度体系,有利于民间组织有规可循,同时,也有利于社会各界的监督。而工资标准待遇等同样是一个例子。由于民间组织专职工作人员的工资和收入偏低,一方面不利于吸收高水平、专业型的工作人员加入,另一方面也不利于调动现有工作人员的积极性,提高工作效率和进行机构改革。总之,现行政策和法规的进一步完善才有可能引导社会组织向更为规范化管理的方向发展。

    (三)民间组织能力建设的研究和支持机构还不能够适应民间组织本身发展的需要

    加强民间组织专业化建设离不开理论研究的支持和导向。由于民间组织的理论研究涉及到社会学、经济学、管理学、政治学、法学、伦理科学、领导科学、行为科学,心理学,战略管理学等众多的学科。,加之中国目前的科研院所对民间组织的理论研究还处于一个初级阶段,真正形成强有力的理论研究还需要一个较长的探讨阶段,不过目前学术界群雄并起的局面已形成。因此,专家和学者进入民间组织的理论研究将对民间组织领导层的专业化建设工作起到一个重要的推动作用。众所周知,建立市场经济体制是一项长期而艰巨的任务。由于中国经历了较为短暂的资本主义社会发展阶段,受市场发育状况与经济结构的改变的影响,也制约了民间组织支持机构的形成。市场经济的建立过程中,将产生一批有影响力的企业和企业家,他们将成为建立个人或企业基金会的创始人,而这批带有资金支持型的机构将促使民间组织管理更为透明,执行项目的能力要求更强,也就是前面谈到的民间组织的持续发展能力的建设工作与支持机构发展密切相关。

    (四)现行政府管理体制客观上制约了一批草根民间组织的培育和发展

    中国成为WTO的成员组织已有8年时间,这标志着中国将加入国际经济竞争的行列之中。中国将不再是观察员,中国已成为有资格的运动员、。一名合格运动员的责任是什么?政府决策机制的透明化将强有力地冲击着传统的管理体制。例如:现有民间组织的管理机构,它仿效了计划经济时代的传统做法。而“小政府和大社会”的基本思路与由政府主管每一个单一社团是相矛盾的。而政府机关作为民办非企业单位的上级机构,理论上缺乏科学根据,法人地位如何体现?谁是机构的拥有者?那么如果政府不管,谁来管?权力下放到何处?是理事会还是托管机构?这些还是一个大问号。从根本上来讲,管理体制的问题将影响到未来的中国民间组织的发展和专业化建设。目前出现的草根民间组织和部分国际民间组织不能在民政系统登记,而转向工商部门登记注册的现象,需要引起政府部门的足够关注,应采取措施加以解决。

    (五)公民社会意识有待加强,志愿市场和捐赠市场政府化倾向日益明显

    中国拥有2400多年的封建社会历史,封建思想在人们心目中根深蒂固,民众习惯于由政府包揽社会事务,政府领导决策层也难以摆脱琐碎的事务。公民社会成熟的一个重要标志是民间组织在政府、企业二部门角色之外承担更为综合和重要的任务,而其根本是社会进步、和谐思想的运用以及国民教育水平的提高。同时公民社会发展直接影响民间组织的专业化建设,并且与经济发展水平和社会改良思想产生都有着密切的联系。随着中国沿海东部地区经济的发展,要求社会改革的呼声也在加大,公民参与社会事务的自觉性和志愿性相伴而生。综观全国,这已是一种明显的发展趋势。但是,由于中国计划经济时代的烙印太深,民间组织与政府部门之间还存在着不对等的现象。例如:公益组织为某一紧急事件在社会上公开捐赠,必须得到来自政府部门的指令,否则视为非法行为。因此,政府承担了应由民间组织本身的业务工作任务。

     因此,分析民间组织专业化建设的外部环境将促进民间组织的领导层和决策层的反思。

三、 民间组织专业化建设的内部问题研究

   目前,民间组织专业化建设内部存在的主要问题有以下五方面的内容:机构缺乏明确的远景和宗旨;民间组织缺乏市场定位;缺乏诚信、透明;进一步加强机构自律;改进资源管理和缺乏激励机制等。

   (一)缺乏明确的远景和宗旨陈述

    远景涉及的问题包括:机构存在价值、它的发展方向、如何有益于社会。设置的目标是否合理和可行?有无告诉公众或捐赠人机构的理想,为谁服务? 受益人是谁? 这些看上去非常简单的问题在我们不少机构的远景和宗旨中不明确。要么概念宽泛,要么范围和领域布置太广。这些问题的存在,影响民间组织在中国社会各改革中的地位,不利于今后民间组织的健康发展。

   (二)民间组织缺乏市场意识

    民间组织能够为社会提供何种服务?市场服务的空间在那里?例如,据28365365体育在线投注扶贫办公布,我国从2009年起上调扶贫标准,即贫困线由2007年人均年收入786元提高至1067元, 扶贫标准上调后,“绝对贫困线”和“低收入人口线”这两条线合二为一,扶贫开发的目标人群就在原来1497万“绝对贫困人口”的基础上,又增加了2841万的“低收入人口”,两者合计约4320万人,占全部农村人口的4.6%。而按照每人一天一美元的标准,中国大陆将有1.2亿的人口处于贫困线之下[3]。全国各类残疾人人口总数为8296万,残疾人占全国总人口的比例为6.34%。[4],那么民间组织的贡献是什么?能否帮助或能够帮助多少人口摆脱贫困,走向小康?再例如,中国城镇职工再就业规模达2400万,那么民间组织能够做什么?市场定位是非常重要的基础工作。如果市场定位不确定,必将导致民间组织在社会中的认可度下降。人们有困难时,自然会找政府。就目前来讲,一方面民间组织的规模较小,为社会可提供的资源有限。另一方面民间组织职责不清,专业化程度不高。

   (三)缺乏诚信透明和自律机制

    由于受社会信用体系的影响,民间组织的信用度难以建立,加之机构自律又不重视,结果导致诚信危机。缺乏了诚信,民间组织动员社会资源的能力必将受到影响。那么诚信危机的原因是机构本身的自律和治理透明。不少机构没有公布机构的财务报告、机构的年度报告,机构资金来源是什么?项目组成内容和费用如何支付、项目有无审计,报告是否真实?重大项目决策有没有人监督,理事会是否有志愿人员和独立理事参加等等人们关心的主要问题。

   (四)缺乏全面的资源管理系统

    在中国,民间组织的资源管理存在很多误区。例如不少民间组织认为机构的资源就是资金。利用政府的资源就可能影响民间组织的独立性。民间组织在资源管理方面应是全面系统的安排。包括志愿人员贡献的时间、经验和业务指导。为什么要聘请志愿人员加入民间组织的工作?为什么要请独立的非利益相关理事加入机构的管理工作?他们认为这没有必要。这样的资源管理陷入单轨制以后,机构的持续发展能力将受到限制。

   (五)缺乏应有的激励机制

    民间组织在管理过程中,缺乏以责任为基础的激励机制。例如,民间组织的发展和业绩往往并不与其领导人的利益挂钩。原因之一就是一批从政府部门退休的领导人,他们已获得政府部门的社会保障机制的保证,并不存在个人利益得失的问题。从业务管理上,又缺乏效率上的竞争机制,由于缺乏激励的原动力,竞争机制的产生也是有限的。而显示机构业绩的晴雨表——利润,更无从谈起,因为民间组织提供的服务和产品是难以用确切数据来衡量的。

四、加强民间组织专业化建设的有效途径

   前面部分主要就民间组织专业化建设的基本内涵,民间组织专业化建设的外部环境分析和内部问题研究进行探讨。那么,如何加强民间组织专业化建设?它的有效途径是什么,作者通过研究国际社会成功经验并结合中国的实际提出加强中国民间组织专业化建设的六个方面的建议。

   (一)拓展民间组织与政府部门互补合作空间

    民间组织与政府部门的合作是加强民间组织专业化建设的重要途径。民间组织在政府机制改革后可以承担起部分以前政府执行的微观事务,创造就业机会,为政府解决就业问题提供服务机会,民间组织应起到政策咨询、项目参与和社会事务监督的职能,帮助政府为完成其战略目标服务。另一方面政府应开放公共服务产品领域和出售政府服务,与有条件的民间组织合作,这样政府可以充当裁判员,民间组织成为运动员,这样的合作机制对政府、社会、公众和社会组织均有利。政府应下放或授权志愿和捐赠市场由民间组织承担,通过资格论证和税收减免,扩大民间组织的服务领域,为政府排忧解难。政府应努力为民间组织能力建设提供专家资源和培训机会。同时民间组织应有效地争取政府的资源,为民间组织的有序发展作出贡献。

    (二)民间组织与企业的双赢合作

    民间组织与企业合作,作为民间组织寻求的不仅是单一的资金支持,而且还可以在此过程中学习到先进的企业管理思想和经验,为民间组织的专业化建设服务。同时也可以从企业中招聘到高层次的志愿人员。作为企业寻求的不仅是单一的广告效应,更重要的是说明企业的社会责任,企业从事慈善事业将是一个企业发展的重要战略内容之一,也是回报社区,与社区建立诚信关系的重要手段。

    当然,民间组织在与企业合作中需要谨慎分析和适当选择,掌控选择合作的基本底线。例如,不少企业经营状况不佳,本身难以为继,就不宜与之合作。再如,不少企业并不能按照企业的社会责任去承担他们应尽的义务,对社会产生负面影响或生产出非安全产品,或污染了环境,这时民间组织应承担起揭露和批评企业的社会责任。
   
    (三)发展民间组织与媒体的互动合作

     在一个信息高度发展的传媒时代,民间组织应将公民参与和动员媒体的巨大能力作为工作中的重中之重。尤其在中国,民间组织的社会动员渠道的有限性,使得媒体参与成为公众参与的必要条件。同时,民间组织需要加强大众传播媒介的传播功能,第一,互动合作中的引导机制,包括开拓性引导、预警性引导、讨论性引导和超前性引导;第二,互动合作中监督机制,包括信息披露监督和社会伦理监督;第三,互动合作中的沟通机制,包括民间组织和媒体各自内部的纵向沟通和媒体与民间组织的横向沟通等。

    (四)推广民间组织与研究机构的导向合作

    到目前为止,我国还没有民间组织合作的支持、研究和分工明确的实施机构的系统,缺乏专门的研究机构来从事研究民间组织发展的理论、经验和教训,形成规范权威性的导向机构。因此,推广民间组织与研究机构的合作应强调三方面:第一,民间组织的业务专业化,从研究机构得到业务专业方面的支持;第二,民间组织理论的指导作用,有效的理论可能改变一个民间组织的命运;第三,民间组织利用研究机构开展能力培训,同时研究机构也可利用民间组织的案例提升研究工作的理论水平。
 
    (五)形成民间组织之间的互援合作

    民间组织在中国还处于初级阶段,无论在规模、人员、服务、范围、提供服务的质量等方面都面临着很多挑战,民间组织之间应互相支持,共同利用有效和有限的资源,分享管理工作中的经验和教训,互相提供能力建设的机会。民间组织之间的互援合作可以达到机构之间的共益和共赢,而恶性竞争必将导致整个公益事业的畸形发展,也不利于民间组织在社会进步和经济发展中发挥其应有的作用。例如:学会的功能和行业协会的功能如何鉴定?学会和行业协会如何互援、合作和共同发展等。

   (六)倡导行业自律,推动民间组织健康发展

    建立行业自律机制是民间组织健康发展的根本。只有每一家民间组织的领导层都认识到行业的使命感,危机感和责任感,才有可能推动行业的社会公信力。外因是变化的条件,而内因是改革的根本,行业自律必须从民间组织内部治理入手,主要的方法包括发挥理事会的作用,建立民主化决策机制,透明的运作系统和开放的问责理念等。员工价值观的认同包括志愿人员共同理解民间组织的远景规划和战略设计、分享共同的发展理念和为人民服务的共同价值观。内部培训机制包括自我学习,即每一位职员坚持缺什么补什么的原则,尤其是业务培训,应在自己工作需要的基础上有针对性地进行。有条件的民间组织应鼓励基础较好的工作人员到国内外大学深造,请国内外专家开展专门课程培训,派遣优秀员工到国外民间组织去实地实习和工作,积累国内外的经验,真正创造一个有利于能力建设的良好的内部环境。

    通过行业倡导,民间组织专业化建设应以现代信息技术为基础,建立自我控制、外部推动、专家咨询、国际交流等多种形式的网络构架。例如建立分专业的专业人才咨询库,分部门的专家资料库,基层需求资料库,机构资源库,客户信息库等。信息技术的应用还包括机构内部无纸化办公,利用网络开展知识更新、案例分析、专家咨询、基层信息意见反馈等内容,使专业化建设成为推动民间组织发展的重要内容。

    总之,民间组织专业化建设工作刚刚起步,加强民间组织专业化建设是一个系统工程,需要从事民间组织研究和管理方面的专家学者、实践者和广大基层工作人员的不断实践和学习,共同努力建设一批透明、问责、开放和具有较高社会公信力的现代民间组织,为中国和谐社会事业的作出贡献。

 

 

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责任编辑: 马菊芳

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