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行业协会借政府背景勒索企业滋生泛权力腐败

来源:法制日报
2010-08-27

 

     由于多数行业协会由政府部门蜕变而来,一些行业协会的领导基本由相当职级的在任官员或退居二线官员担当,很多协会保留着公务员编制、拥有参公管理或事业单位的法人地位,享受全额或差额财政拨款,甚至与政府主管单位合署办公等,有些协会表面上与政府部门剥离了,但事实上没有剥离。

 
    行业协会及其工作人员利用自身独特地位以牟取私利为目标,其滥用职权的违规活动与一般的贿赂行为交织在一起,实际上是行政权力或权力腐败的变种或延伸,或可称为“泛权力腐败”
 
    □视点关注
    “我们的产品通过了质监部门的检测,却被行业协会评为不合格。其实,我们也清楚这里面的原因,就是没及时交会费。”一家企业的负责人告诉《法制日报》记者,他现在对行业协会“又爱又恨”,“协会确实可以帮企业解决些问题,但是,协会的权力让人受不了”。
 
    作为社会团体的行业协会怎么跟“权力”扯上关系?一名知悉行业协会内情的人士告诉记者,因为“官员在行业协会任职是件很微妙的事”,看看温州高尔夫球协会就能明白了。
 
    据了解,不久前,浙江省温州市当地报纸接连两天刊登广告,庆祝温州高尔夫球协会成立。这一广告让社会注意到,温州市有多达20余名现职副处级至副厅级领导干部分别担任了这个协会的主席(会长)、名誉副主席、名誉副会长、副会长等职务。温州市委迅速对此事作出回应,要求所有干部退出协会,并对部分领导干部作出处分。
 
    中国社会科学院经济研究所副研究员林跃勤告诉《法制日报》记者,温州高尔夫球协会一事恰恰暴露出当今行业协会发展的痼疾所在。
 
    行业协会的“蜕变”
 
    “除了游泳、登山等体育类协会,有关行业发展的协会或多或少都有‘背景’。”一名业内人士说。
 
    《法制日报》记者了解到,这种“背景”有一定的历史渊源。
    “自2001年中国加入世贸组织后,在继续深化行政体制改革的时代要求下,原有国家权力中执掌社会权力的部门,逐渐放权给社会自治性组织,把应当和适宜于行业协会承担的职能移交或委托给行业协会,使它们真正担负起行业部门管理的职能,这成为深化行政体制改革的着力点。”林跃勤说。
 
    据林跃勤介绍,截至2008年底,各类行业协会接近10万家。行业协会作为部门或行业内的专业性社团组织,对于帮助政府制订行业发展规划、维护行业主体权益、协调内外联系和合理配置社会资源、促进和谐发展等方面均起到了积极作用。
 
    “但是,这里面存在着不容忽视的问题。”林跃勤说,由于多数行业协会由政府部门蜕变而来,一些行业协会的领导基本由相当职级的在任官员担当,很多协会保留着公务员编制、拥有参公管理或事业单位的法人地位,享受全额或差额财政拨款,甚至与政府主管单位合署办公等,有些协会表面上与政府部门剥离了,但事实上没有剥离。“这种情况使行业协会的职能地位模糊、内部治理乏力、外部监控偏弱,导致一些协会运作失范,在社会上产生了负面影响。
 
    行业协会滋生“泛权力腐败”
 
    此前,江西省宜春市在整治行业协会乱象时,曾发现个别行业协会和市场中介机构参与腐败案件,对案件的发生有的起着推波助澜的作用。
 
    “协会歪风、中介腐败”一时成为坊间热词。
 
    “腐败,一般是指官员为牟私而滥用权力。行业协会及其工作人员,并非权力部门和公务员,并不牵涉享有公共权力的主体,似乎与典型意义的腐败行为挂不上钩,事实却不是这样。”林跃勤说,这主要是因为在社会转型期,公共权力与市场的边界不清;很多行业协会是从行政机构转变而来,行业协会的主要领导和一些管理人员仍享有行政级别,具备一定的公共权力,或者本身还保持着部分公务员编制、事业单位编制,或者挂靠在行政部门、事业单位。
 
    “此外,因为与现任官员的千丝万缕的联系,而具有直接或间接的实际公权力或者公权影响力,往往被主管部门授予拥有部分行政职能、准行政职能或者公共服务职能。同时,由于行业协会的资产从行政事业性资产中划拨而来,又具有了经营性资产性质,行业协会还具有收取会费、进行行业培训、咨询、办展会等大和灵活的独立财务权,因而拥有很大的‘腾拿’空间。”林跃勤进一步分析说,行业协会正是依托政府赋予的这类准行政职能或独占的权威公共服务资格和类似企业的独立财务权,为其通过自身的非规范活动牟取自身利益提供了机会和可能。
 
    林跃勤告诉《法制日报》记者,行业协会凭借其“天生”优势牟取利益的情形,被称之为公权残余性在行业协会的表现。“行业协会及其工作人员利用自身独特地位以牟取私利为目标,其滥用职权的违规活动与一般的贿赂行为交织在一起,实际上是行政权力或公权腐败的变种或延伸,或可称为‘泛权力腐败’”。
 
    据了解,这种“泛权力腐败”多表现为五个方面:一是有政府挂靠部门、主管部门;二是行业协会领导往往是现任或刚刚离退的政府官员;三是部分经费来源、办公场地由政府提供承担;四是享有参公单位或事业单位地位;五是直接或间接承担着政府主管部门授予的部分职能,如出国参展、随领导出访、评优评先、项目准入资格、评估鉴证等等。
 
    整治协会需“剥离处理”
 
    行业协会“泛权力腐败”的根源在哪?
    
    “在政府机构改革过程中产生的行业协会和商会,因为脱钩不彻底、监管不到位,导致新型腐败越来越严重。”林跃勤说,原来由政府官员(寻租方)与争租方(行贿方)直接操作的二元主体腐败转变为加入中介组织的三元主体腐败,使腐败更加多样化、权威化、隐蔽化、常规化,难以查处。
 
    林跃勤认为,这个根源在于政府部门自身转变不到位,政府部门行政错位、差位、越位情况严重,中介组织自律不足,没有真正发挥作为社会公平正义监护人的职责作用,大量公权力残留在行业协会中,而且这种公权力残留使腐败披上一种伪装,更加隐蔽巧妙。
 
    “需要强调的是,行业协会腐败活动是多种因素共同起作用的结果,如权属和地位不清晰、体制不完善、法规不健全、自律不严、管理不到位以及团体私人化等等。”林跃勤说,目前,中国行业协会的业务管理体制是一种九龙治水、政出多门的状况,这也是协会乱象的根源之一。
 
    有业内人士告诉记者,健康的行业协会,应该是真正独立的、纯粹的(与政府完全脱钩的)的社会组织(法人),由行业会员自己选评出领导层,同时财务独立。行业协会不能与行政机关一起办公,人员和资金不能从行政机关来,更不能有公务员编制,包括事业编制也不行;应有好的法制规范体系,还要有很好的监督机制;在公开竞争的基础上接受政府的订单,不能由政府指定某协会企业来做,不能划分出行政级别;要广泛接受社会监督;要以公益性和诚信为本,有着规范的准入和退出制度。
 
    那么,如何让行业组织走出“泛权力腐败”的怪圈?
 
    “独立法人资格是行业协会建立法人治理机制以确保其能有效运行的前提。”林跃勤说,行业协会的机构、人事、资产、财务、业务等应一律与行政主管机关和企事业单位分开,其办事机构一律不得与行政机关和企事业单位的工作机构合署办公,组织部门和政府主管部门不再任命和委派官员(包括离退休人员)到行业协会担任领导职务或在行业协会兼职。要对现有行政机关与行业协会合署办公、官员兼任、指派的退休官员担任行业协会负责人的行业协会有计划地剥离,要让所有行业协会完全脱离行政序列或者参公、事业单位属性,政府不再充当行业协会的保护伞和财务官,回归真正自立、自主、自管、自律、自养的民间组织(社会团体)角色,实现完全社会化和市场化运作,并体现平等的社会主体地位。
责任编辑: hannah

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