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两种NGO:此要发展彼要改革

来源:协同治理网
2011-06-21

   自1995年以来,中国的NGO(非政府组织)正沿着两种不同的路径在发展。

  第一种是自下而上的NGO发展路径。在这种模式中,国家没有给予资金支持,而NGO通过在非政治性公益领域的活动获得社会合法性和国家的默许。从以往的情况看,这种模式的优势在于自主性较强,能够反映不同群体的利益需求。

  第二种是自上而下的NGO发展路径。在这种模式下,政府一方面试图通过“经费自筹、人员自聘、活动自定”来增强NGO的自主性;另一方面又试图通过转移政府职能、赋予NGO在某一领域内的主导地位来获取NGO的支持与配合。其不足之处在于,大多数自上而下的NGO离不开国家的扶持,只能依靠政府动员社会资源,其自主性不够。

  自下而上的NGO:拥有巨大发展空间

  影响中国自下而上的NGO发展的主要因素是:政府的政策法规环境、民间结社的需求和资源供给。

  从需求角度看,由于中国实行的是渐进式改革,社会转型将持续较长时间。未来若干年,中国原有的社会问题,如农村扶贫、环保、妇女权益、失学儿童教育等仍将存在,而一些新的社会问题,如流动人口、失业、艾滋病等问题将日趋明显。因此,无论是政府还是弱势群体,都需要自下而上的NGO在其中发挥积极的作用。

  从供给角度看,中国加入WTO之后,境外NGO在中国登记注册的问题逐步得到解决。与此同时,发达国家的海外开发援助(ODA)、国际金融组织、联合国体系在未来几年内也会不断加强与中国NGO的合作。

  从政策法规角度看,取消双重管理体制是不可能、不现实的。但是,面对需求和供给的膨胀,政府会采取一些措施予以回应,即在双重管理体制的原则下,在某些特殊的领域优先放活。例如放松对某些自下而上的地域性行业协会、社区服务类NGO、特定的公益性民办非企业单位的登记限制。可以预计,未来这些领域内的自下而上的NGO会迎来新的发展机遇。

  自上而下的NGO:受到巨大的改革推力

  我国政府早在20世纪90年代初期就提出了“政社分设”的思路和社团的“三自方针”,但实际推力不算大。然而,1998年中国开始了第七次政府机构改革,与前六次改革相比,这次改革的力度明显加大,改革的效果也较为明显。在2001年政府机构改革深入到市县乡之后,又于2002 年开始加快事业单位改革的步伐。可以预计,再下一步的改革就是对政府办NGO的改革。未来若干年,自上而下的NGO改革的推力将比以往任何时候都大。

  未来若干年内,中国将初步完成城市社会保障体制改革,在解决了医疗、保险、失业和住房等后顾之忧后,人才的流动性将会大大增强,这可能将是对自上而下的NGO改革的最大拉力;另外一个拉力可能源于正在推行的政府采购制度,包括政府逐渐向企业、NGO购买社会服务。这一政策的推行将为政府办NGO提供一个经费来源的制度化渠道。

  可以预计,在这种推力与拉力的作用下,未来中国自上而下的NGO 自主性将逐步增强。学术界认为,中国政府办NGO将会是这样一种模式:一方面政府通过赋予NGO某一社会部门的垄断地位来换取NGO的合作,另一方面NGO又享有较大的自主性。这可能也是未来较长时期内中国NGO的主流模式。

作者:邓国胜,清华大学公共管理学院NGO研究所所长。

责任编辑: merry

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