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论我国非政府组织发展的伦理使命

来源:《马克思主义与现实》
2012-02-23

 

  20世纪最后的20年中,非政府组织(NGO)作为一个部门在全球范围内得以快速发展,引发了一场所谓“全球性社团革命”,它与政府、企业共同构成现代民主国家的三大组织支柱,是人类社会发展史上一次伟大的组织制度创新。近年来,非政府组织也成为了我国的一个热门词汇,我国非政府组织从公共部门的排斥到被接受和管理,从非制度化组织到制度化管理,从国内一定范围活动到国际间开展活动,其发展较为迅速,成为了全球治理变革中的一个重要部分。

  当人们发现不仅存在政府失灵、市场失灵,也存在志愿失灵时,不禁从深层面来探究失灵之原因,于是非政府组织的伦理精神出现在人们的研究视野当中。非政府组织介于政府和商业组织之间,致力于弥补政府与市场失灵,它扮演着服务的角色、倡导的角色以及价值守护的角色,能以比政府更低的成本提供更好的公共物品,超越了企业对市场功利追求,促进了社会的和谐发展,代表着人类理想的道德境界和文明发展方向。由于肩负这种先天的伦理使命,非政府组织活动过程中散发着一种独特的伦理气质,并内化为支配组织开展各项活动的一种精神力量,自觉而勇敢地承担着社会公共责任。

  一、非政府组织的伦理特质  

  非政府组织独特的伦理气质具体表现在其自身的组织理想、组织原则和管理方式上。非政府组织提供的公益或互益服务的原动力是一种对社会公正理想的追求,自愿奉献的组织原则体现出组织成员高尚的道德情操,组织方式中体现出来的伦理性保证了组织中善心的激发和凝聚,这些特质是政府和商业组织无法比拟的。

  第一,追求社会正义。非政府组织的使命就是对社会公正理想的追求。非政府组织提供的公益或互益服务以及从事其活动的原动力,可以追溯到一种向善的价值观,也是一种实现社会公平正义的愿望。正是对社会公正理想的追求,非政府组织不以营利为目的,致力于社会公益性事业。它致力于解决的主要是被主流社会组织体制即企业—市场体制和政府—国家体制所不顾或所难以顾及的一些重大社会问题,主要是人口、贫困、教育(特别是农村基础教育)、妇女儿童保护、环境保护、少数民族、卫生保健、残疾人以及人道主义救援和人权等问题。它服务的对象大多是被主流社会组织体制所忽略或排斥的边缘性社会群体。

  政府失灵导致了非政府组织的产生和发展。非政府组织之所以被称作第三部门,正是在现代社会第一部门(政府)和第二部门(企业)高度发展成熟以后,其失灵现象也充分表现出来以后才会产生的现象。所以,在美英等国与非政府组织迅速发展相伴随的政府改革运动,其核心问题是重新界定政府的职能,将政府不该做或做不了、做不好的事务交还给社会,其中,私人物品生产大都交给市场,公共物品特别是垄断性公共物品继续由政府提供,但大部分非垄断性的准公共物品和准私人物品,则由非政府、非企业的“非政府组织”承担下来。

  为了弥补政府和市场的失灵,作为一种组织创新,非政府组织任重道远。面对政府失灵,自下而上的非政府组织不仅将接受那些政府做不好,做不了的公共事务,而且还将通过社会

  权力对政府权力的制约而推进民主政治建设。通过各种各样的社团将个人组织起来,公民才可能有效地参政议政,抑制政府无所不在的权力,将公共权力置于社会控制之下。面对市场失灵,非政府组织通过慈善事业、志愿者团体、社区机构的扶贫、助学等活动来调节人民的收入水平,减少贫富不均,缓和社会矛盾,使社会经济发展具有良好的社会环境。同时还通过干预市场经济活动(如民间对资源、环境等的保护)以纠正外部不经济的问题。非政府组织作为一种组织性质上的过渡。它不仅可以部分地替代政府,还是中间状态的公共物品和私人物品供给的恰当的组织形式,而且还可使社会不同组织之间的关系更为有机协调。所以,公民社会中非政府组织的使命,一方面是促进社会基本制度结构的完善,促进政治正义的实践;另一方面,则是基于道德正义的理想,凝聚社会成员的道义力量,直接去改造不平等的现实。

  第二,寻求自愿奉献。志愿精神是指一种自愿的、不为报酬和收入而参与推动人类发展、促进社会进步和完善社区工作的精神,是公众参与社会生活的一种非常重要的方式,是公民社会和公民社会组织的精髓。志愿工作是指任何人自愿贡献个人时间和精力,在不为物质报酬的前提下,为推动人类发展、社会进步和社会福利事业而提供的服务。志愿精神的产生基于个人对人类及社会的积极认识、对于社会发展的积极价值取向,而这个取向又来自个人的背景、教育和经验,也来自社会环境的作用。所以,志愿精神是个人对生命价值、社会、人类和人生观的一种积极态度。志愿者是指那些具有志愿精神,能够主动承担社会责任而不关心报酬的人,或者说是不为报酬而主动承担社会责任的人。在实际生活中,志愿者活动很可能比报道的要多,这是因为人们使用不同的方式来开展志愿服务。有时人们提供服务是通过诸如宗教机构、社会福利机构、非政府机构等组织甚至是通过工作所在地进行的社区服务活动进行的。

  我们知道企业的目标是追求利润最大化,所以经济人是利己的;政府的目标是维护和实现公益,但公共选择理论认为,人们的政治行为一如他们的经济行为一样是追求私利最大化的;那么非政府组织的志愿者的利他行为何以可能呢?在我看来是完全可能的。首先,经济人概念只是经济学研究的一种理论假设,并没有概括人的全部与丰富性。事实上,市场经济理论的开山鼻祖亚当·斯密对人性就持一种利己与利他并存的观点。我们可以看到,人的利他心在市场交换中只能从效果去看,而无法从行为动机中表现出来;对在政府中掌握公共权力的公职人员来说要好一些,可以在职责和组织目标的实现中利他而主观上可以不为己,但福利待遇已在其中。只有在志愿者的志愿服务中,人的利他心才可以得到纯粹的表现,他们把为慈善事业和公益事业做贡献当作自己的义务和不可推卸的责任。也就是说一个人在生活中的不同领域可以有不同的行为和动机,遵守着不同的行为原则,志愿者利他动机的高尚性是不容怀疑的。虽然部分志愿者的行为是受到由参加志愿工作能带来的满足感、成就感和能力锻炼等内部回报以及荣誉、社会地位等外部回报的吸引,但毕竟已超越了经济的效果利他,而朝着超越个人功利的道德利他(动机利他)的逼近。其次,根据马斯洛的需要层次理论,人类的基本需要可以分为生理需要、安全需要、社会需要、受尊重的需要、自我实现的需要等层次。这些不同层次的需要逐次产生,前一种需要一旦得到满足,就会产生后一种需要。可以认为,志愿者参加志愿组织提供志愿服务就是为了满足他们的社会需要、受尊重的需要和自我实现的需要。志愿者的利他行为是他们满足高层次需要的表现形式。

  第三,坚持伦理管理。非政府组织内部成员之间的平等性充分体现了非政府组织管理的伦理性,在非政府组织中推行伦理管理是道德实践的新模式。这种管理方式有赖于个人道德理想和组织推动力量两种动力的结合,从而保证组织管理的有效性。

  从行为的动力来看,志愿者是依自由意志参与志愿组织,不获取任何报酬,奉献自己的时间和精力,提供各种服务。一个处于商业社会的人,仍自愿自觉地去行动,除了道德理想的吸引之外,实在难以解释其行为的动力因素。在传统社会,道德理想主义同样存在,而且作为官方道德原则大力提倡,当社会由少数有钱有势的人统治时,他们喜欢培养人们对义务的崇高思想,乐于主张忘我是光荣的,认为人应当像上帝本身那样为善而不图报,但道德理想的社会实践缺乏坚实的社会基础。首先在政治方面,传统社会专制政治的合法性不容许怀疑,人们只能在一种无比较的状态中,盲目地相信政治化的道德强制是可接受的,多样的伦理选择萎缩成一种高不可攀的道德理想的绝对服从。这既排除了人们对究竟需要什么样的制度来保证它是“道德的”而不是“不道德的”这一重大问题的反思,造成了一种道德与制度的非良性循环。在行为的伦理蕴涵的认知与决策上,人们也处于一种被固定地设计好了的道德模式之中,在一种被组织化了的、形式主义的模仿道德楷模的定期行为中显示每个人的“道德感”。其次在经济方面,在人们的生存问题基本解决之前,道德的要求和生存的压力实在是一种两难的选择。在心灵境界的提高和肉体享受的改善之间,存在着人们想象不到的密切联系。人们可以随意处理这两种完全不同的事情并轮流加以重视,但不能把两者完全分开,否则两者都做不好。这也就是先秦儒家的“重义轻利”仍具有合理性,而宋明理学的“存天理,灭人欲”却走向荒谬的根本原因。在现代社会,志愿者是一个“道德人”,但这并不妨碍他在市场领域成为一个“经济人”,在政治领域成为一个“政治人”。一个人只有在较自由的制度环境中,基本的生存问题解决之后,才能较为自主地筹划个人生活,关注个人之外的世界,从遵守“生活的道德”向追求“道德的生活”过渡。他才会发现一个人为他人服务也是在为自己服务,他并不是追求个人的功利,只是他对利益有了正确的理解,对人生的意义与价值有了正确的理解,从而对自己的时间、精力和财富等资源有了合理的分配。必要时牺牲自己的部分时间和财富对他人和社会来说是有益的,是他们自己心甘情愿的选择。

  从伦理管理的形式和效果来看,在传统社会,志愿者的行为也是存在的,关爱他人、友善助人、危难相扶等等,只是这种志愿者行动基本处于分散的、临时的、个体化的状态。现代社会是高度组织化的社会,理性化成为其核心理念和组织方式。个人无法实现或效果不佳的公益行为,只有通过加入组织才能得以实现或取得好的效果。志愿者的志愿精神不是天生就有,它既是志愿者个人的精神追求,也同时需要社会的动员,但更重要的是如何让志愿精神以及志愿行动具有持续性,成为社会生活的一个组成部分。其实,志愿精神与志愿组织之间有着密切的联系和互动的作用。社会上潜在的志愿精神并不意味着志愿者和志愿行动的出现,中间还有一个重要的环节,即志愿精神的培育、发展,以及将具有志愿精神的人群组织起来形成志愿行为的组织化。志愿组织同时又是志愿精神生长的土壤,它通过志愿者开展活动,在组织内部是一种善心的凝聚、交流与激发,对社会来说则是一种社会自组织的道德倡导、感召与示范。可以说,志愿组织是传统社会很少见到的,其行动效果更是传统社会无可比拟的。

  当今世界,非政府组织正以不同的方式或角色,影响着社会的发展。正是对社会公正理想的追求,公民广泛参与志愿活动,显示出现代社会志愿行动与组织活动方式的普遍价值与意义。组织的力量,使志愿者的力量形成集合性的状态,显示出较高的效益。伦理化的管理,广泛传播志愿者行动的理念和行为方式,使得志愿者行动得到更多人的认同和参与,从而使整个社会的道德生活表现出普遍性与有效性的特征。

  二、非政府组织的伦理精神  

  非政府组织伦理是适应社会的需求而产生的。在现代社会里,伦理的关系不只限于家庭或传统的人际定位。由于现代社会的个人,可以归属不同的群体,社会的人际关系也因此而愈显复杂化。同时,也因各种团体、机构等群体的存在,团体与团体之间、机构与机构之间、团体与个人之间,都必然产生一种对规范行为的期盼,即制约行为的伦理关系。更有甚者,每一个特殊行业都有其特殊的伦理要求。现代社会除肯定个人伦理、家庭伦理外,尚演化发展出由其他促进社会进步和分工合作的职业和非政府组织伦理。在市场经济条件下,非政府组织作为具有独立法人财产权、自主经营权和自负盈亏的群众自治组织,在其从事以服务为目的的活动中,必然要与外部和内部发生各种利益关系,在这些利益关系中,内含着各种伦理关系。非政府组织要实行正常的服务和生产经营活动,就必须处理好各种利益关系,因而也就必须把握其中的伦理关系,树立自己的经营理念,以此为指导,确立并在生产经营活动中实践一定的伦理原则和伦理规范。

  非政府组织伦理是指“与其活动宗旨和服务性质相一致的,调整非政府组织与服务对象之间关系的行为规范体系”[1]。非政府组织伦理与商业伦理不同,它不是与生产经营、商品流通、交换关系有关的伦理守则。非政府组织伦理与政府组织伦理也有一定的区别,它不是与权力运作有关的伦理。非政府组织伦理指非政府组织的发展与活动不只影响到个人或服务对象,而且影响到政府、社会、环境及其他非政府组织。在处理内外关系,包括非政府组织与其成员、非政府组织与管理者、非政府组织与社会、非政府组织与国家、非政府组织与市场、非政府组织与国际社会的关系中,存在善恶价值取向和行为规则,涉及公平、服务、和平等伦理理念,是非政府组织的一种自我约束机制。非政府组织伦理关系的界定,便于其伦理准则的制定和实践。

  在激烈的市场竞争中,非政府组织存在着一个至关重要的价值问题,即怎样服务以及这些服务是否有利于社会的进步和人类的发展。这涉及到非政府组织服务的手段善和目的善的价值问题,是全部非政府组织伦理的实质所在。这是在市场经济中非政府组织作为具有独立的法人资格的市场主体所不可也不能逃避的伦理责任。因而,非政府组织伦理实践也就成了对非政府组织行为正当性的辩护。

  非政府组织伦理建设一方面要不断完善其内在要素,即非政府组织伦理精神、非政府组织价值目标、非政府组织伦理风尚、非政府组织伦理信誉等;另一方面要处理好与社会、市场的关系,确立服务行为、经营行为和经营理念和市场伦理。非政府组织的服务者和经营者的人格素质是非政府组织伦理的核心,非政府组织经营者的人格塑造是非政府组织伦理建设的重点。当代中国的非政府组织改革和社会主义市场经济建设,亟待培育一大批具有良好的人格素质和卓越管理能力的现代非政府组织家。

  非政府组织的伦理性决定了它的存在与运行始终追求伦理精神。所谓伦理精神就是“社会内在生命秩序的体系,它体现人们如何安排人生,如何调节人的内在生命秩序。伦理精神是民族伦理的深层结构,是民族伦理的内聚力与外张力的表现。伦理精神的层面体现人伦关系、伦理规范、伦理行为的价值取向,对民族社会生活的内在生命秩序的设计原理,民族伦理精神的完整结构与伦理性格生长发育的过程”[2]。

  非政府组织伦理精神是指“非政府组织在长期的服务活动中所形成的具有较大共识的价值观和伦理意识,是非政府组织领导人根据本组织的特点倡导成员应当遵循或追求的伦理价值目标和伦理思想”[3]。它是非政府组织道德体系的核心,是非政府组织组织文化的精髓,是非政府组织活动的根本道德准则。它通过非政府组织成员的日常运作、渗透于组织服务活动的各个环节,借助非政府组织提供的社会服务而外显非政府组织形象,表现出非政府组织的精神风貌和伦理风格。在非政府组织内部,伦理精神往往反映在非政府组织所提出并广泛宣传的口号、纲领或宗旨中,或通过非政府组织精神的培育而表现出来。

  非政府组织的世界是庞杂的,其意识形态和指导思想也是形形色色的。一般来说,每个NGO都有自己的意识形态和指导思想。女权主义、生态主义、宗教教义、人道主义、慈善精神、利他精神以及各种色彩的社会主义等,都有可能被充作非政府组织的指导性意识形态。尽管非政府组织的这些指导思想和意识形态相互之间的差异很大,但它们都秉承着始终如一的伦理精神,始终贯穿着利他主义、人道主义和自愿原则。这种精神的实质,是人们基于一定的公共意识、关怀意识、责任意识、参与意识、合作意识和奉献精神——当然还有一定的个人偏好——基础之上的自觉努力。非政府组织的志愿性不仅仅体现在它的主要推动者是志愿的,它的一般性的参与者和支持者本质上也是志愿的,它在一切资源动员上基本都是志愿的,这正是非政府组织独特的生命力和独特价值所在。由于非政府组织本质上必须是志愿的,决定了它在组织上必须自治,成员间(推动者、参与者、支持者)的关系基本是平等和相互信任的,它的体系基本是开放的,它的运作需要是公开的、透明和规范的,同时还需要是高效和具有创新性的。这一切构成了非政府组织的伦理精神体系,其核心是基于理想主义的公正精神和基于自愿奉献的志愿精神。非政府组织之所以能够在诸如扶贫、环保、教育、维权、慈善、文化、中介等许多领域取得政府和市场无法取得的成效,都根源于这种鲜明、独特的伦理精神。

  非政府组织精神所体现出的人性、人道、公益性和文明性,使得非政府组织成为改良甚至是重构政府(公共领域)—市场(私人领域)两维社会的重要能量和重要方式。非政府组织为人们灵魂的升华找到出路,让人们更好地认识自我和认识社会,非政府组织不断丰富和改良着人们的道德生活,为新时期的伦理建设做出了巨大的贡献。

  三、我国非政府组织面临的伦理困境  

  近年来,随着非政府组织在我国的迅速发展,人们对NGO的赞誉不绝于耳。它们相对独立于政府和市场,不仅在经济和社会活动中能够分担政府的部分职能,而且在保障公民权利和新时期伦理道德建设中发挥着积极的作用。但非政府组织在“权力崇拜”、“金钱至上”等价值观念的不良影响下,也面临着困境,出现了志愿、合法性、诚信三大危机。导致这些危机产生的原因主要在于,少数组织成员的道德素质不高,以及组织制度缺乏伦理基础。

  第一,志愿困境。志愿困境首先突出表现在财务危机上,即非政府组织难以单单通过志愿途径筹集足够的资金,公益活动的开支与所能募集到的资金之间存在巨大缺口。人们普遍认为,基金会、企业和人民大众的财务极其雄厚且非常慷慨,非政府组织从基金会拨款、公司馈赠和个人捐款等来源处获得的慈善捐款如此丰厚,以至于单单私人慈善团体就足以维持非政府组织,所以,非政府组织不需要寻求政府支持,也不需要从事商业活动。因此,非政府组织没有面临丧失自主性的危险。然而,非政府组织自给自足的神话根本没有现实基础。无数的经验表明,没有一个国家的私人慈善团体是非营利部门的主导收入来源。非政府组织的募捐面临着许多不利的因素。其次表现在劳务危机上。非政府组织工作人员通常是无偿的,但是由于这种志愿者的缺乏,出现了很多带薪的志愿者,当然,他们的薪水通常只是象征性的。在发达国家,相比之下,自由国家要比福利国家更容易召集志愿者,很难想象一个没有自由、各方面权利都得不到保障的人会产生社会责任心。往往制度越自由,志愿者越多,比如美国的NGO,它有30%的资源来自志愿者,而北欧福利国家,由于从摇篮到坟墓都有政府承担,志愿者往往很少。因此总的看来,无论是依赖政府资助还是依靠营利活动,都会使非政府组织产生独立性危机。

  第二,合法性困境。一般地说,合法性是指“由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受”。中文“合法性”一词有两种主要含义:第一是“合法律性”,表示一种行为或者一个事物的存在符合法律的规定,词义接近英文词legality;第二是“正当性”、“合理性”,表示一种行为或者一个事物的存在由于符合人们某种实体或程序的价值准则,以及其他非强制的原因,为人们所认可,进而自愿接受或服从,词义接近英文的legitmacy。因此,可将两种合法性归结为“正当性合法性”与“合法律性”。[4]

  随着冷战结束和民主浪潮席卷世界,非政府组织迅猛发展,从20世纪80年代末的6000个猛增到现在的2.6万个,已是一支举足轻重的“超级力量”。然而,与政府和私人部门相比,在世界上大多数地方,许多公共机构、社会团体、自治组织都面临着合法性危机。非政府组织政治作用的日益增强被其他政治行动者视为挑战,他们质疑非政府组织有什么权力在政策制定中要求发言权?有什么权力要求被当作是一个合法的行动者?凭什么把自己看作是人民的代言人?人们认为,非政府组织除了自己以外,谁也不代表,因为它们没有得到合法的授权,它们并不是由特定的选民选举产生。因此,非政府组织的合法性遭到很大的质疑。

  第三,诚信困境。诚信是维系一个组织存在和发展的首要信条,是组织乃至个人都必须遵守的价值准则。随着一个又一个公共腐败事件浮出水面,人们开始对非政府组织的诚信产生了疑问。1995年,美国最大的非政府组织之一“联合劝募”的原负责人由于贪污善款而锒铛入狱。在我国,面对成千上万的非政府组织,28365365体育在线投注门的年检和传媒监督显得苍白无力。一些习惯于报喜不报忧的媒体只是为非政府组织塑造了耀眼的光环,却没有构成预防非政府组织腐败的防线;而普通民众既缺乏监督的手段,也没有监督的途径。一切似乎只能凭NGO的良心。一些非营利组织打着非营利的旗帜,从事的却是营利的活动。有些组织严重违背非营利的准则,私分财产,为某些个人谋利益,甚至侵吞善款、贪污腐败等,导致我国非政府组织整体诚信度不高。

  由于我国非政府组织整体诚信度不高,导致社会捐赠不足。中国非政府组织的资金来源较为单一,企业与公众对非营利组织的捐赠比例很低。1998年,中国非政府组织的资金来源中政府财政拨款占53.55%,企业提供的资金只占5.63%,公众捐赠的资金只占2.18%,营利性收入只占总收入的6%,但是这并不意味着中国社会大众和企业不愿意为非营利组织捐赠,更不意味着中国没有捐赠的文化传统,而是由于中国绝大多数非营利组织缺乏社会公信度,公众和企业担心所捐财物被贪污。事实上,只要有较好的公信度,无论个人还是企业都是愿意捐赠的。

  非政府组织作为为社会提供准公共产品的公益机构或公益性独立机构,由于它的资金主要来自政府和社会各界的捐助,与政府和企业相比,更要诚实守信。可以说,诚信是非政府组织的生命。然而,在社会各界大声疾呼要建立信用中国,个人信用、企业信用、政府信用成为讨论和研究的焦点的时候,唯独非政府组织的信用建设被忽视了。而这一领域的信用缺失,同样将导致不可预料的损失。在弥补“政府失灵”和“市场失灵”的同时,非政府组织也会因为社会责任的缺失和利益的驱动而产生信用缺失,同样面临诚信危机。近来,28365365体育在线投注非政府组织的一些丑闻吸引了公众的注意,并对其整体信誉产生了严重的腐蚀。这使得外部公众质疑非政府组织的责任机制是否有效,同时也促使非政府组织从内部逐步建立和完善促进责任性的工具和程序。非政府组织如何对外部公众与选民负责,这是一个迫切需要关注的问题。

  导致非政府组织伦理精神缺失的原因,并非仅仅集中在组织成员个人身上,有很多是由组织内部的制度和机制所引发。换句话说,我们应从非政府组织成员个人和他们所工作的组织环境和组织文化中寻找非政府组织出现伦理困境的真正原因。

  一是自律机制不健全。少数非政府组织未经批准擅自成立并开展活动。由于有的非政府组织缺乏依法结社的法律意识,未经批准就擅自成立,既无业务主管部门,又无挂靠单位,存在的问题较多。有的非政府组织打着学术研究的幌子,搞非法活动;有的非政府组织接受境外敌对组织的捐赠和委托,搞社会调查,为其提供情报;有的非政府组织利用研讨会和民间刊物宣传一些错误观点和言论,给社会稳定带来隐患。一些非政府组织内部的议事制度、财务管理制度、章程履行制度、工作人员录用与考核奖惩制度无章可循。例如,有些非政府组织没有实行民主选举,民主决策的原则;有的非政府组织违背非营利准则,从事营利性活动,私分财产,牟取暴利;有的民办非企业单位挂一块牌子办多项业务,超出了规定的业务范围;有的民办非企业单位自身管理薄弱,用人和管理制度松散,从业人员良莠不齐。凡此种种,无不影响非政府组织正面作用的发挥。

  二是产品评价标准模糊。与公共部门一样,非政府组织的产品属于非市场产品,而非市场产品总的来说没有一个评价成绩的标准。非政府组织的服务性产出往往不像产品一样看得见摸得着,产出的数量和品质难以测度。其产出和产出的最终社会效果之间存在时间滞后性。其产品缺乏价格信号和消费者的自由选择,因而也就缺乏检验和传递质量信息的机制和渠道。由于存在先天的所有者缺位,因而,相对于企业和政府来说,非政府组织产权就更加难以界定。受计划经济体制下对事业单位片面的属性定位的影响,人们对非政府组织的产权问题至今尚表示淡漠。产权模糊导致非政府组织中管理者、经营者权责不明。因而,非政府组织的一部分经营者和管理者会利用这一产权缺陷来谋取自己的利益,损害包括委托人和准公共产品的消费者在内的其他利益相关者的利益,最终导致诚信危机。

  三是监督力量薄弱。捐助者监督面临的主要问题是动力不足和监督主体薄弱:即小额度捐助者缺乏监督的动力和信息;大额度捐助者往往忙于自己的商务无暇顾及。非政府组织的服务对象往往是弱势群体,他们不仅在信息获取和处理、利益诉求和资源动员等方面存在能力的缺陷,而且由于受益者所处的不平等地位,他们的监督作用难以有效发挥。而外部监督机制,也比较薄弱。在所有权、控制权和受益权分离的条件下,存在着委托—代理的关系,缔约各方的目标不可能自动统一,必须加以协调。但是,信息的不对称与合约失灵又使得这种协调无法低成本进行。在这种情况下,如何通过有效的法人治理来构造对代理人的激励和约束机制,使代理人来维护委托人的利益就十分重要。

  四是法制化程度低。非政府组织管理的法制化程度低。虽然总的来说,我国社团管理法律体系的建设已取得可喜的成就,但是法制化建设任务仍十分艰巨。这表现在:一方面,立法工作滞后于民间组织的发展,有关民间组织的法规还不完善、还存在不少问题;另一方面,我国社团立法的层次和质量不高,一些具有法律效力的条例之内容侧重于登记程序,不仅与其他法规衔接性差,而且在具体问题上缺乏可操作性。更为重要的是,我们还没有真正完整的非政府组织管理法律文本。有关的社团登记管理条例实际上都称不上是完整的社团法。此外,对于不同类型的社会团体,我们目前缺乏配套法规。这些情况说明,我国非政府组织管理的法制化程度还相当低,跟发达国家严密的非政府组织法律体系相比,差距还相当远。因此,严格来说,非政府组织在社会上的地位和作用缺乏明确法律规定,还没有得到社会的认同。

  五是公民意识缺失。非政府组织的公民基础薄弱。虽然民间结社在我国古已有之,但是现代意义上的社团却是从清代随着西方列强坚船利炮的入侵才逐步发展起来。这样,实际上,我国的社团历史并不长。在计划经济条件下,非政府组织被完全行政化为政府或半政府性质。所以,公民的社团意识并不是十分强烈,对非政府组织的民间组织缺乏足够的认识。以志愿者队伍来看,我国除了国营企事业单位和居委会发起组织的之外,几乎没有真正的完全民间化的志愿队伍。计划经济所造成的单位人现象,至今仍存在。例如,公民慈善募捐大都还是单位工会、团委和居委会在组织。要是没有国营企事业单位工会和社区居委会的组织,许多公民活动都不能开展起来。而非国营企事业单位往往不注重组织员工参与公民社会的活动,所以这些单位的员工甚至完全远离公民社会的公益事务。农村社区在团委和村民委员会工作比较薄弱的情况下甚至根本不存在公民社会的影子。非政府组织在那里成了空白。农民们甚至不知道志愿组织是什么。当单位人向社会人转化的时候,社区管理部门的作用自然会被强化。但由于我国社区的行政化,一些公民并不乐意或热衷于参与社区活动。这导致很大一部分人没有机会参与社会事务。中国非营利组织现在的专兼职工作人员较少,志愿者更少,一方面由于资金的匮乏,难以留住优秀的人才,一方面由于现在中国的公民意识建立还存在很多问题,没有在社会上形成良好的气氛,而非营利组织往往又缺乏明确的宗旨和使命,无法调动起大家的积极性从事志愿服务。这成为我们在社会改革过程中要大力发展的一个方面。

  四、非政府组织发展的伦理使命  

  伦理使命是时代对非政府组织的深情呼唤,承担其应有的伦理使命是非政府组织对社会需要的自觉回应。非政府组织是在利他和人道主义的指导原则下进行活动,通常关注和解决的是人类生存面临的共通性问题和社会发展中的公共性问题,比如环保、反战、反核、贸易平等、贫民救助等等。

  为更好地促进非政府组织在我国的发展,我们应当对非政府组织中的个体成员进行道德教化,完善组织内部的管理、监督、反腐机制,将组织环境设计成为有助于其成员合乎道德规范的处理问题的场所,使之更符合新时期非政府组织发展的需要,从而使之更好地完成历史赋予的伦理使命。

  第一,履行超越政府的公益使命。非政府组织公开宣布的组织使命和活动目标,一般都是社会公益性的,所致力于解决的问题是被主流社会组织体制,即企业—市场体制和政府—国际体制所罔顾或所顾不及的一些重大社会问题。这些问题有人口、贫困、教育特别是农村基础教育、妇女儿童保护、环境保护、少数民族、卫生保健、残疾人以及人道主义救援和人权等问题。非政府组织在谋求经济公平和社会正义、维护整个社会整体利益乃至人类共同利益的旗帜下开展活动,这使它们成为一种道义性社会组织力量。政府和政府间国际组织的行为是反应式和危机处理式的,而非政府组织则可以持续不断地致力于特定问题的解决,可以为政府预先准备报告和资料。非政府组织作为专门致力于社会公益目标的社会组织,可以进行长期细致的发展工作,认真从事调查、质询、讨论与项目可行性的分析,以及对发展项目进行评估。这使得非政府组织能够在其所工作的特定领域里成为具有专门知识和技能的社会组织,并使非政府组织在解决一些重大社会问题时成为政府、政府间国际组织或者企业的不可或缺的合作伙伴。

  第二,履行关怀弱势群体的使命。非政府组织不是为本组织成员谋取利益的组织,它们的服务对象主要是社会中的弱势群体,如穷人、农民、失业者、妇女儿童、残疾人、老年人、少数民族以及难民等。这些弱势群体构成了每一个社会和每一个国家中的边缘性社会群体,即社会意义上的边缘人和地理意义上的边缘人。这些边缘性社会群体中的人们在金钱、财产、经济权利、政治权利以及社会地位等方面处于弱势,有些人甚至几乎处于完全被剥夺的境况。它们是伴随着一个社会中的主流社会群体的形成和存在为代价的。在市场体制和国家体制这样的主流社会体制中处于决策地位的那些人掌握着社会的资源、资产、经济权力和政治权力,构成了社会中的权势群体。从战后世界各国的发展实践看,当主流社会体制获得成功之时或成功之后,这些权势群体也会回过头来扶助弱势群体,改善后者的处境。但是,这种由主流社会体制中的权势群体对社会边缘群体的扶助有两个局限性:一是这种扶助总是在权势群体的人们获得足够多的金钱、权势和达到足够高的生活水平之后才进行的;二是权势群体的人们几乎从不把扶助弱势群体当作优先事项。这两个局限性是造成边缘性社会群体长期存在和扩大化的重要原因。

  第三,履行保护公民权益的使命。由于非政府组织活动目标的合伦理性,非政府组织承担着保护公民权益的社会公共责任。当政府与公民权益发生冲突时,非政府组织义无反顾地为公民权益呼吁,影响政府的公共决策,使政府在制定政策时以公民权益为本:(1)赋予每一个公民平等的地位。平等的参与公共决策并对公共决策有着平等的决定权,这不仅是一种政治权利,而且关系到公民的自尊。在民主论坛上,公民通过理性的对话,表达了他们的政策期望,最后达成理性的共识。无论最后共识的结果与公民在进入民主论坛之前是否相符合,只要他参与到政治决策的民主论坛之中,意识到政策结果表达了互惠的要求,而政府与其他公民并没有对他施以任何形式的强制,他的尊严便得到了尊重。(2)平等地对待每一位公民。人格平等是民主社会的一个最根本的要求,每一个公民都拥有不受侵犯的平等的人格尊严。(3)给每一位公民最低的合理的生活前景。民主社会应当允许有不同的人生尝试,这些尝试必定有些要失败。一个合理的社会一定要宽容这些失败。同时,自然的运气对于每一个人而言都是不均等的,小部分人遭遇不幸的厄运总是不可避免的。对于这些因尝试而失败和遭遇厄运而陷入生活困境的人而言,公共政策应当通过社会资源的分配,给予他们合理的救济,使他们有最低的合理的生活前景,可以通过再次努力而摆脱困境,由此拥有对生活的希望而不至于陷入无穷的绝望之中。

  第四,履行社区服务的使命。20世纪 80年代中期以后我国城市兴起了社区服务活动,逐渐发展成为社区建设的热潮。其背景是改革开放以后,原有的单位制度逐渐解体,社会结构发生了巨大的变化:企业单位逐步将原来包揽的社会职能剥离出来;事业单位在政事分开和社会化方面也取得了长足的进展,逐渐将自己不该管、管不了也管不好的社会职能归还社会;社会管理的重心下移,社区开始成为城市社会管理与服务的重要依托和运作平台。随着社区建设热潮的兴起,人们意识到民间组织也是社会力量,是社区建设与发展中与政府、个人并立的“第三种力量”。这些组织由社区居民自发组成,以社区居民为主体,以社区区域为主要活动范围,具有自发性、群众性、区域性特征。在社区建设中,在发展社区民主、社区互助、推进政府职能转变和社区工作专业化,整合社区资源,满足居民日益增长的多样化、个性化的物质和文化需求,提高居民生活质量等方面发挥着日益重要的作用。而其中的社区民间服务组织更是承担了许多政府不能承担的服务功能。在当前的社区发展水平条件下,非政府组织的社区服务主要为社区居民提供各种公益性服务,如社区医疗,社区护理,社区卫生保健,社区养老,社区文化休闲,社区消防,社区治安,社区管理,社区教育,社区娱乐,社区绿化,社区环保等。

  第五,履行扶贫发展的使命。扶贫发展的非政府组织主要包括:发达国家从事开发援助的基金会等资助机构;总部设在发达国家但主要在发展中国家开展各种发展项目的发达国家发展非政府组织;总部设在发展中国家并在当地开展各种发展项目的发展中国家发展非政府组织;主要在国际上开展发展援助中介服务的国际发展非政府组织;专门开展小额信贷等活动的发展项目组织及草根组织等。在我国,主要是非政府组织中的慈善组织担当扶贫发展的使命。改革开放使得资源在国家、社会和市场领域的重新分配,导致政府职能的市场化和社会化,以及公民社会的异军突起。慈善组织以其独特优势成为弥补政府失灵和市场失灵、构建和谐社会的重要组织形式。慈善事业的发展与研究表明,慈善事业可以化解当代社会诸多问题,有效弥补政府社会保障不足,缓和社会各阶层矛盾,促进社会经济协调发展。

    注释:

  [1][3] 高力:《公共伦理学》,高等教育出版社2002年版第56页。

  [2]樊浩:《中国伦理精神的历史建构》,江苏人民出版社1997年版第29页。

  [4] 谢海定:《中国民间组织的合法性困境》,载《法学研究》2004年第2期第17页。

  (作者:李建华,中南大学应用伦理学中心教授,教育部“长江学者”特聘教授;朱伟干,中南大学应用伦理学研究中心博士生)
 

责任编辑: hannah

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