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社会组织的社会管理主体地位及其法治保障

来源:《社团管理研究》
2012-02-23

 

    在当代社会生活的现实中,国家、特别是行使国家行政权力的政府是最主要和最重要的社会管理的主体。但国家或政府并不是唯一的主体,对社会管理的认识正由传统的政府一元行政管理的狭义转向社会多元公共治理的广义,对社会管理主体的认识也发生了相应的变化。在国家与社会二元结构的现实框架下,社会管理主体有社会组织与国家机关两大类。弄清社会组织与国家机关在社会管理中的主体地位对于理顺这两类社会管理主体之间的关系,创新社会管理的机制和制度很有必要。

    一、社会管理的两类主体

    (一)国家及国家机关

    近代以来的国家学说一般都认可主权在民、国家权力的主体是一国全体人民。国家权力经由全体人民以宪法的形式赋予给立法机关、行政机关和司法机关等三个相互独立的国家机关;通过国家机关依法行使国家权力,一国全体人民得以安居乐业、各得其所,实现其通过成立政治国家以享有幸福生活的终极目的。因此,通过对社会进行有效管理,以维持良好的社会秩序与和谐状态,无疑是国家权力的事,是各类国家机关职责之所在。在实践中,国家权力的主体通常被认为是立法机关、行政机关和司法机关等国家机关。而借用民法上所有权权能的理论来讲,全体人民和国家机关都是国家权力的主体,其中全体人民有权处分国家权力,是国家权力所有者层次上的主体,而国家机关只能在宪法和法律限定的权限范围内行使被赋予的权力,不能处分国家权力,是国家权力行使者层次上的主体。因此,作为履行国家职责、行使国家权力的国家机关是社会管理的主体。

    (二)社会组织

    “社会组织”是一个社会学概念。在社会学中,社会组织有广、狭义之分。广义的社会组织是指人们从事共同活动的所有群体形式,包括氏族、家庭、秘密团体、政府、军队和学校等。狭义的社会组织是为了实现特定的目标而有意识地组合起来的稳定的社会群体,如企业、政府、学校、医院、社会团体等。我国目前使用的“社会组织”一词与社会学中广义和狭义的社会组织含义均不相同,是专指区别于政府和企业并且具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性等基本特征的组织,相当于外国一些国家和地区所说的非政府组织、非营利组织、公民社会、第三部门或独立部门、志愿者组织,慈善组织、免税组织等,在2007年党的十六届六中全会之前被称为“民间组织”。党的十六届六中全会和十七大把民间组织纳入了社会建设与管理、构建和谐社会的工作大局,并用“社会组织”这一更科学的称谓代替了“民间组织”一词[1]。我国的社会组织包括社会团体、民办非企业单位和基金会等三类。

    社会组织都掌握着一定的社会资源,包括人、财、物、资本、信息、科技等物质性资源与思想文化、道德习俗、社会舆论、合乎历史正义的法外权利等精神资源。社会组织可凭以对社会成员产生一定的影响,甚至进行控制或支配,因而社会组织是有力量或能力进行社会管理的。这种力量或能力如果得到国家法律认可、或者不与国家法律相冲突,就是一种权力,即一种与国家机关的国家权力相对应的社会权力。

    社会组织不仅有能力进行社会管理,也有责任管理社会公共事务。英国学者格里·斯托克提出的社会治理理论就认为社会组织应当参与社会管理。该理论包含五个基本观点:其一,治理指出自政府但又不限于政府一套社会公共机构和行为者。政府不是惟一的权力主体,各种公共的和私人的机构也是一定层面上社会事务的权力主体。其二,在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点。由于权力主体的多元,所以政府也不再是惟一的责任主体。各种非政府组织越来越多地承担起管理公共事务的责任。其三,涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在权力依赖。其四,治理指行为者的自主自治。其五,办好事情的能力并不在于政府的权力,不在于政府下命令或运用权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引;而政府的能力和责任均在于此[2]。

    二、社会组织对社会管理的独特优势

    事实上,社会组织已经和正在发挥着不可缺少的社会管理作用。对此,国家民间组织管理局局长孙伟林先生在第四届社会组织创新与发展论坛所做的主题报告中予以了充分肯定:“目前,以行业协会、基金会、民办非企业单位为主体的广大社会组织,在促进行业发展、提供公共服务、发展公益慈善事业、完善社会治理结构、增进国际民间合作交流等方面发挥着了不可替代的作用,对促进经济发展、推进社会进步、维护社会稳定、建立和谐社会产生了积极的影响,成为推进经济发展和社会建设的生力军,成为构建和谐社会的重要力量。”[3]那么,同样是社会管理的主体,社会组织这样一支生力军、这样一种重要力量在社会管理中的地位如何?对此,中共中央、28365365体育在线投注近期出台的《28365365体育在线投注加强和创新社会管理的意见》中提出了要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,提高社会管理科学化水平”的指导意见,明确了社会组织在社会管理中与政府这一管理主体相互之间的关系。由此可知,在社会管理格局中,社会组织居于党委领导下、协助政府进行社会管理活动的协作地位;通过党委领导下的政府负责与社会组织协作这一主从关系的运作实践,以期达成有效的社会管理效果,实现社会管理的良好局面。

    在社会管理中,社会组织之所以能够作为政府的协助者,是由其特征决定的。与政府和企业相比,社会组织具有民间性、自愿性、组织性、公益性、非营利性和自治性等特征。社会组织诸多特征中的民间性、自愿性、公益性和自治性等几项使得其与政府相比能够更好地发挥作用或获得更好的效应。社会组织在产生渊源上的民间性、社会组织成员参与的自愿性和志愿性、社会组织形成目的的公益性,使得社会组织比起政府来说具有更强的号召力,从而既可以更有效地动员、整合社会力量和社会资源,其活动范围又可以延伸到政府管理难以顾及的领域、层面和环节,而其所具有的自治性又使其在具体活动领域、具体活动对象、活动的方式、方法等方面更具有灵活性,更易于促进社会沟通,获得社会认同,激发社会活力和创造力,重塑社会价值,最大限度地实现社会自治功能。为此,有学者指出:“社会组织是政府的伙伴和助手。社会组织能起到政府起不到、也不应该起的作用。政府的调控机制与社会的协同机制之间是可以互联的,政府的行政功能与社会的自治功能是可以互补的,政府的管理力量与社会的调节力量是可以互动的。彼此之间完全应该、也可能形成社会管理和服务的合力。”[4]

    由此可见,这些特征使得社会组织能够发挥政府难以发挥的独特作用,具有政府所不及的独特优势,这使得社会组织成为社会管理中协助政府的一支不可缺少的力量。在社会管理中,应当认识并且利用社会组织所具有的优势,大力培育和发展各种社会组织,充分发挥社会组织的社会管理独特优势,并籍以可以改变政府因包揽一切而不堪重负、不能顾全,导致社会管理效果不良、一些领域缺乏管理的局面,从而获得最佳的社会管理效应。

    三、保障社会组织的社会权力

    为满足多元主体共同进行社会管理的需要,需要大力培育和发展社会组织。这项工作中的一个重要内容就是要通过法治来保障社会组织的社会权力。因为要进行社会管理,必须拥有一定的力量或能力。而在一个法治社会,不是有力量或能力就有权力的。如黑社会组织是有能力的,但决没有权力。某一主体的权力是在主体有权利这一前提下的力量,是有合法依据的或来源正当的能力。既有权利,亦有能力,有权利的力量,谓之“权力”。社会组织所拥有的力量和能力,从根本上说来自其所掌握的物质性资源和精神性资源,社会组织是依靠这些资源的力量才具有能力的。如果社会组织的存在本身及其所掌握的资源是得到国家法律认可的、或者不与国家法律相冲突,社会组织就不但具有力量和能力,而且拥有权利,这样的社会组织是有权力的。这是一种与国家机关的国家权力在来源、性质、行使方式、作用效果等方面完全不同的社会权力。

    对于国家权力的来源、主体、行使及其效应等28365365体育在线投注国家权力的一般性问题,我国学界进行的研究异彩纷呈,成果已然十二分丰富。而28365365体育在线投注社会权力的研究相较而言就少得多。法学界较早开始研究社会权力及相关问题的郭道晖先生在1995年将社会权力归纳为:“简言之,社会权力即社会主体以其所拥有的社会资源对社会的支配力。社会资源包括物质资源(人、财、物、资本、信息、科技等)与精神资源(思想文化、道德习俗、社会舆论、合乎历史正义的法外权利等等),还包括各种社会群体(民族、阶级、阶层、各种利益群体等等)、社会组织(政党、工会、妇女会、青年会、企业事业组织、各种行业协会等等)、社会势力(宗教、宗族、帮会……等等)对社会的影响力。这些社会资源可以形成某种统治社会、支配社会进而左右国家权力的巨大力量。”[5]时隔十几年后,又精炼并修正为:“社会权力就是社会主体,主要是指人民、社会组织,以他所拥有的社会资源,这个资源包括经济的、物质的等等,对国家和社会的影响力,支配力,强制力。”[6]可见,社会权力在社会组织的存在、发展和发挥作用中是一个十分重要的因素。

    马克思肯定了社会权力的存在,并认为社会权力与国家权力相分离的社会是包括资产阶级国家等在内的由“虚假的共同体”统治的社会,只有在私有制终结了的社会里才能实现社会权力与国家权力的统一和同一,这样的社会便是一个由“真正的共同体”管理的社会,这个社会实现了全人类的自由,这里每个社会成员的自由发展是一切社会成员自由发展的条件。在《道德化的批判与批判化的道德》这篇驳论文中,马克思就论述了资本主义社会的财产权力、金钱权力、国家权力、政治权力等问题。他指出:“在我们面前有两种权力:一种是财产权力,也就是所有者的权力,另一种是政治权力,即国家的权力。……财产的手中并没有政治权力,甚至政治权力还通过如任意征税、没收、特权、官僚制度加于工商业的干扰等等办法来捉弄财产。……换句话说,资产阶级在政治上还没有形成一个阶级。国家的权力还没有变成它自己的权力。在资产阶级已经夺得政治权力的国家里,政治统治已成为资产阶级对整个社会的统治,而不是个别资产者对自己的工人的统治。”[7]这段话里包括了权力分为财产权力与国家权力、两种权力的性质不同、政治权力强大于财产权力、掌握财产权力只能控制和支配“自己的工人”以及已经拥有财产权力的资产阶级要夺取政治权力,以便通过借助政治权力统治全社会的手段来巩固和加强自己的社会地位等多层含义。这段话里还指出了在资产阶级取得统治权之前的封建社会时期,未获得充分的法律保障的财产权力被政治权力任意“捉弄”的社会现实,这从反面说明了保障社会权力的意义。

    拥有受保障的社会权力是社会组织得以发展和发达的重要原因,简单地考察一下西方国家与我国的相关历史就可以得到说明。西方马克思主义者葛兰西曾评说道:“在东方,国家就是一切;市民社会处于初生而未成形的状态。在西方,国家与市民社会之间存在着调整了的相互关系。假使国家开始动摇,市民社会这个坚固的结构立即出面。”[8]西方国家“经由罗马法、启蒙运动和法国大革命等形成” [9]的公民阶层渊源深厚、历史悠久。早在欧洲中世纪城市国家时期,欧洲大陆就有过城市法与王权法并存的实践,而城市法实质上就是市民通过社会组织进行自治的规则。中世纪的一些工商业城市通过赎买或武装起义等获得自治权后,成立了城市共和国。中世纪的王权有条件地承认城市共和国的相对独立自治权,承认城市市民的自由身份和城市工商业主的财产权。由此,城市共和国里各种社会组织的社会权力得到了相对明确和稳定的保障,这为城市自治提供了相对可靠的资源基础。资产阶级革命后,迅速建立起来的以保护私有财产权为核心的资产阶级法律制度和法治系统在维护和保障资本主义的统治基础的同时,也为各种社会组织所拥有的社会资源提供了保障,各种社会组织得以发育和发展起来。反观我国,新中国成立前从未形成过市民社会,新中国成立后实行了长达近40年计划经济体制,“一大二公”式的所有制使得一切社会资源高度集中于国家,甚至连老百姓吃的一斤米、穿的一尺布都是由国家按计划供应的。虽然也存在一些社会组织,但这些社会组织没有独立拥有的社会资源,不是独立的社会法人,没有力量去控制什么、支配什么,也没有能力去承担什么。国家全面取代了社会,完全覆盖了社会。“国家政治权力渗透和扩张到社会的一切领域,既没有明确的政治国家或公共权力观念,也不存在独立的私人活动领域和社会经济生活。” [10]在这种社会现实的长期作用和深刻影响下,人们普遍认为社会管理是国家的事,是政府的事,与老百姓无关,国家工作人员也曾经普遍认为老百姓本身就是被管理的对象,因此老百姓不但没有能力管理社会,更没有资格管理社会。

    近二十年来,随着我国市场经济体制的确立并获得迅猛发展,经济生活领域相应发生了巨大改变,从而逐渐改变了人们在政治、文化以及其他社会生活领域的观念、活动方式和活动内容,改变了许多传统观念,特别是有限政府、限权政府、服务政府等理念通过在宪法、法律和制度中的贯彻落实而在人们的社会意识中逐渐确立起来。同时,经济体制的转型为社会组织的发展提供了客观条件,市场经济的土壤中必然出现的各种社会组织得到了长足的发展。28365365体育在线投注民间组织管理局局长提供的数据称:“截至2009年底,全国依法登记的社会组织43.1万个,其中社会团体23.87万个,民办非企业单位19.04万个,基金会1843个。此外,在各级28365365体育在线投注门备案的农村专业经济协会4万多个,城市社区社会组织有20万多个。从1988年到2009年,我国社会组织数量增长了近100倍(1988年我国仅有社会团体4446个),近10年以每年10%左右的速度递增。”[11]

    与社会组织迅猛发展这一良好局面并存的是有关社会组织的法治极不健全的现实。表现主要有:其一,重要法律层次缺位。我国法律位阶从高到低依次是宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章、司法解释、政策文件和其他规范性文件。从最高法律依据的角度看,社会组织是宪法所确认的公民依法自愿组成社会团体这一结社自由权的产物。要保障结社自由权的真正实现,首先需要法律位阶体系中宪法以下各位阶法律性规范都到位。但目前的现实是,除了1999年《公益事业捐赠法》和2002年《民办教育促进法》及其实施条例等几个单行法以及1989年《外国商会管理暂行办法》和2003年《中外合作办学条例》等之外,统一地对有关社会组织进行法律调整的规范最高的只有28365365体育在线投注1998年颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和2004年颁布的《基金会管理条例》,此外还有作为社会组织登记管理机关的28365365体育在线投注为了执行这几个条例而发布的、在法律位阶体系中至多属于行政规章的大量规定,而法律位阶体系中介于宪法与行政法规之间的一级,即由全国人大及其常委会制定的法律在这里明显缺位了。然而,这恰恰是最重要、最必要的一级。这一级对上可以落实宪法的原则性规定、对下可以为执行机关确定原则、划定活动权限,以防范执行机关以执法的名义限制或剥夺公民权利。实行法治的前提是有良法。因此,这一级的缺位是法治不健全最严重的一个表现。其二,现有规定重控制管理而轻培育扶持的宗旨和一些具体制度不利于社会组织发展。由于全国人大及其常委会制定的法律这一级的缺位,主管社会组织的行政机关没有了这一方面行政行为的正确指导思想的导向和尺度限制,为了便于控制管理,其所制定的管理规范就有许多便于管理却不利于培育和发展社会组织的规定。如规定成立社会组织必须先获得一个主管部门的挂靠和审批,然后才能在民政机关登记注册、获得合法身份,这导致社会组织因先天地具有与行政部门的联系而难以完全自治,还导致大量本应存在的社会组织或因不能注册而无法成立,或者成为非法组织,时时面临被取缔的危险;实行登记管理机关和业务主管机关双重负责的管理体制,这导致本属公民自愿结合、自治管理的自治性社会组织难以自治;有关行政法规和规章中的多数规定偏重于控制管理而非培育扶持,这导致社会组织不能得到充分发展,以至无疾而终。税费优惠等鼓励性政策不完善、现行规定对个人和企业捐助的善款减税免税比例偏低,这导致非营利性的、本身就是主要要依赖政府的财政补贴与税收优惠来汲取资源的社会组织难以维持运转。事实上,早在1999年就有学者专门剖析过《社会团体登记管理条例》存在的诸多问题[12],但十年之后,这些问题仍然没有得到解决[13]。而如果这些问题得不到解决,社会组织本身是不可能强大起来的,更不可能在社会管理中发挥应有的作用。

    在一个法治社会,法治是最有效的社会规则,也应当是事物和行为能够获得的最有力的保障。社会权力是社会组织得以进行社会管理的力量和能力所在,而要拥有社会权力,首先是社会组织本身必须合法。如果社会组织本身存在的合法性都得不得保障,即使其拥有资源,也没有权力进行社会管理。其次,社会组织所拥有的各种资源必须是有保障的,否则其进行管理所必须的能力和力量就得不到保障。而最有力有效的保障来自法治。因此,尽快改变社会组织法治不健全的现实,是大力培育和发展社会组织、进而真正实行多元化社会管理这一工作中的重要内容。

 

 


    参考文献:

[1]陈洪涛.为什么要用“社会组织”[J].中国非营利评论,2008,(1):19.

[2][英]斯托克.作为理论的治理:五个论点[A].俞可平.治理与善治[C].北京:社会科学文献出版社,2000.

[3]孙伟林.把握机遇,突出重点,提升能力,为新时期全面加强社会管理注入创新活力——第四届社会组织创新与发展论坛主题报告[N].社团管理研究,2011(12):6.

[4]邓伟志.社会组织与政府改革[N].学习时报,2005-08-01(6).

[5]郭道晖.论国家权力与社会权力——从人民与人大的法权关系谈起[J].法制与社会发展,1995(2):2.

[6]郭道晖.论社会权力——社会体制改革的核心[J].中国政法大学学报,2008(3):3.

[7]马克思.道德化的批判和批判化的道德[A].马克思恩格斯选集[C].北京:人民出版社,1972.

[8][意]安东尼奥.葛兰西.狱中札记〔M〕.葆煦.北京:人民出版社,1983.

[9][德]托马斯.海贝勒,诺拉.绍斯米卡特.西方公民社会观适合中国吗[J]. 南开学报(哲学社会科学版),2005(2):64.

[10]孙晓莉.从现代化的角度看我国国家与社会二者关系的变化[J].长春市委党校学报,1996(6):19.

[11]孙伟林.促进社会组织健康发展[EB/OL] . http://www.takungpao.com/index/syzt2/1383216_2.html,2010-09-13.

[12]葛云松.论社会团体的成立[J].北大法律评论, 1999(2):10.

[13]黄毅敏.当前社会公益组织面临的问题与对策[N].中国红十字报,2009-02-06(3).
 

责任编辑: hannah

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