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社会组织改革发展的政策路径

来源:财新网
2012-05-18

  在当前倡导社会创新、推进社会改革、加强社会建设的大背景下,作为中国社会发展的必然选择,社会组织的历史性发展机遇正在徐徐展开。社会组织的公共政策取向应适时顺应这一发展趋向,并加以积极应对。从社会创新的视角分析,制定社会组织改革发展的公共政策应在以下几方面加以思考。

    从管理走向治理

  推进理念变革,政府的公共政策取向应由社会组织管理走向社会组织治理。治理与传统的管理有很大的不同。治理强调分清政府、社会与市场各自的职责权限,并追求三者的平行发展,由此形成社会、市场与政府三者之间相互协作的综合治理网络。

  就政府的公共政策而言,政府要由传统的社会组织管理走向社会组织治理,首先是进行行政理念的变革,即由全能政府走向有限政府,由德治政府走向法治政府,由精英政府走向平民政府,由威权政府走向服务政府,从而以能够实现社会共治的理想目标。其核心在于,政府要能够确立起,尊重全体公民与社会以及为社会组织服务的理念。

  其次是行政方式的转换,即由刚性管理走向刚柔相济的协作治理,从政府控制走向政府内外系统的平等协商。具体而言,政府对于社会组织管理的公共政策的调整重点应更多地由禁止、限制性管理,走向做好协商、引导与服务工作,重视基层公民通过社会组织的自组织形式参与公共事务的治理,推进政府与社会组织的共赢,努力构建政府——社会组织——公民协作、互动、共进的多层次的社会组织治理结构,更好地体现出现代政府构建和谐社会的目标追求。

    鼓励公民依法结社

  完善法律制度,保障公民依法结社。社会组织管理的公共政策应从宪法所赋予的公民结社自由的权利出发,重在保障公民结社的基本人权,鼓励公民依法结社,适度放松对于社会组织成立的政治与行政监控。

  首先,应从夯实中国共产党的执政基础出发,在意识形态与社会活动领域中倡导“百花齐放、百家争鸣”的方针,提升社会的活力与自组织能力,营造公民结社的公共空间,鼓励公众结社的基本意愿。

  其次,从依法保障公民结社的民主权利出发,相应调低社会组织成立的制度门槛,满足公民结社的愿望,让公民能够结社。应加快修订《社团登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位管理暂行条例》,适时制定《社会组织法》,适度放松对于社会组织发展的行政监控,为社会组织发展创造宽松的制度环境。

  再次,渐进式地放松社会组织的双重管理体制与党务监控机制,给社会组织以适度的发展空间。从长远来看,由结社审批走向结社备案是社会组织发展的必然趋势。这一趋势应在下一步的公共政策制定中作出适度的制度安排。同时,修正对于同一行政区域内不允许业务范围相同或相近的社会组织成立的法律规定,为同类型的社会组织相互竞争、共同发展创造宽松的环境,以鼓励优胜劣汰,增强社会组织的活力和可持续发展能力。

    分类管理社会组织

  建立社会组织的分类管理体制,实行宽严有别的社会组织管理制度。

  一方面,根据社会组织性质的差异建立社会组织横向的性质分类管理体制。

  首先,从严规制政治类结社,适度放松文化类结社,大力支持经济类结社。对于政治类社会组织可以延续双重管理的体制,并加强政治类社会组织的党务管理与意识形态的管理,以保证政治类社会组织的稳定、有序发展路径。

  其次,对于文化类社会组织,可以在延续双重管理体制的同时,考虑在适当的时机取消业务主管单位的管理体制,变双重管理为单一管理体制,给文化类社会组织更多的发展空间。

  其三,对于经济类社会组织,可逐步取消双重管理体制,并渐进式地由登记管理向备案管理过渡。

  另一方面,根据社会组织的活动地域范围的大小建立纵向的社会组织层级分类管理体制。

  对于国家级社会组织,要依法加强管理,严格执行制度的刚性约束。

  对于省级和地级社会组织可根据各地方的政治、经济与社会发展状况,主要由地方制定相应的社会组织公共政策,实施管理。主要方针是适度放宽社会组织的制度环境。

  对于城市社区和农村乡镇以下的草根社会组织,应打开闸门,取消双重管理体制,实行备案管理制度,以尽可能增进草根社会组织的活力,为草根社会组织创造宽松的发展空间,大力推进草根社会组织的繁荣。

  同时,要逐步实行社会组织公益论证制度,根据社会组织逐利与否来严格划分社会组织的公益属性。对于纯公益性社会组织,要构建严密的保障其健康发展的公共政策体系;对于以逐利为目标的市场化社会组织或互益性社会组织,可以参照美国税法501条款,将其排除在免税等保护政策之外,从公共政策的角度加以约束,有效规制其“搭便车行为”。

发展地方社会自治

  此外,还要依托地方社会组织,发展地方自治,推进地方社会创新。自治即自我治理,正如中共中央编译局副局长俞可平所说,“实际上就是国家权力向社会的回归,善治的过程就是一个还政于民的过程。表示国家与社会或者说政府与公民之间的友好合作。”

  在全球一体化进程中,集权体制下的国家权力将面临分化的趋向:一方面将逐步把部分职能向上让渡给区域性组织、国际组织乃至世界联盟;另一方面部分职能将向下移与地方与自治社区。地方自治业已成为世界性潮流。当前,中国社会价值选择的多元化发展趋向不可逆转,法治国家、市场经济、基层民主、公民权利保障等观念已深入人心,而中央集权体制对中国超大型社会的治理越来越不相适应,社会治理的制度创新对执政党的压力愈来愈大。

  因此,不论是从政治民主还是从社会管理的角度,都迫切需要将地方自治列入中国政治改革的进程。地方自治不仅能够体现政治民主的基本精神,而且对于处理越来越复杂多元化的公共事务具有独特的作用。地方社会组织是地方自治的基本主体,可以通过发展地方社会组织,以保障地方公民有权利参与地方自治制度的设计,并催生公民社会的形成,推进国家与社会的互动发展,实现真正的自理与善治。

  当然,中国发展地方自治决不是地方独立,而是在中央政治统一的前提下对社会事务的自我治理,是地方社会自治。从路径设计上看,一是,必须确立政府与地方社会组织在地方自治中的职责权限,依法保障地方公民有通过社会组织自主处理与切身利益相关事务的权利。

  二是,确定地方社会组织参与地方自治的基本原则。地方社会组织参与地方自治的基本原则,可以借鉴欧盟宪法中规定的辅助性原则与接近性原则。辅助性原则是确定不同层级自治组织权能的基本原则,即绝大多数涉及公民的公共事务,应当首先由离公民最近的基层自治单位解决,只有在基层自治单位无法解决时,才应由上一级的自治组织来解决。从而限制上级治理单位侵犯下级地方自治单位的自主权。接近性原则的基本要求是国家与其公民的联系必须以地方社会组织等自治组织为基础,地方自治的决策必须尽可能在最贴近公民个体的层次作出。其目的是要求地方自治组织提供与地方公众沟通的渠道,通过减少中间环节和扩大社会参与,对地方民意诉求能作出灵活回应,努力去满足公众多样化的个性需求和价值期待。在中国,要确立地方自治的辅助性原则,必须从根本上改变自上而下的权力运行观,重新构造权力授予与行使的机制。同时,对于财权、人事权作出恰当的制度安排,以保证地方自治组织可以自主地行使治理权力,提供地方公共服务。

  三是必须通过发展并依托地方社会组织建立地方公众参与地方公共事务的机制。美国经济学家B•盖伊•彼得斯在其《政府未来的治理模式》中提出,“更好的决策取决于公共参与”。地方结社与自治正是公共参与的一种制度安排。当前,多元化的利益格局要求地方公共权力体系有一个开放的地方民意输入渠道,以保证“每个公民在切身相关的问题上都有正当的发言权”(美国著名社会学家丹尼尔·贝尔,《后工业社会的来临》),这一民意输入渠道可以通过地方社会组织得以实现,以形成具有广泛代表性的利益整合机制。可以依托地方社会组织通过合作、协商、伙伴关系等方式逐步构建一个政民互动的地方合作网络,逐步形成地方政府与公民的共同治理局面,实现地方政府与公民的双赢。

  四是以制度为保障,大力发展地方社会组织特别是城市社区和农村乡镇以下的草根社会组织,为地方社会组织创造宽松的发展环境,大力促进地方社会组织的繁荣,并尽可能增进地方社会组织的活力,培植地方社会组织参与地方公共事务的责任意识,推进地方社会组织之间的制度竞争,形成地方社会组织的良性发展态势。

  可以通过地方社会组织发扬中国基层社会自治的传统,将现代社会越来越自主而离散的社会成员再组织起来,整合和动员社会资源,重新构造地方社会管理的微观社会基础。在此,考虑到当前城市居委会与农村村委会已具有非营利组织的基本特性,以及城市居委会与农村村委会游离于法人组织之外,不利于地方基层社会的治理。因此,可研究完善有关制度,将城市居委会与农村村委会一律登记为基层较为特殊的社会组织,并依托这些地方最草根性的社会组织来培植基层社会的自组织能力,并充分发挥地方草根社会组织推进社会和解、促进社会稳定的重要作用,逐步增强基层社会的自治功能,夯实构建和谐社会的基础。

    推进基于民主基础上的自我管理

  以绩效为导向,推进社会组织的治理创新。社会组织的治理主要是基于会员充分民主基础上的内部自我管理与发展过程。

  一是以制度为导向,构建社会组织的法人治理模式。可通过对现有社会组织章程的修订,对社会组织的法人治理结构作出原则性规定,推动社会组织构建法人治理的内在基本框架。

  二是推进社会组织的诚信建设,逐步增殖社会组织的社会资本。一方面,可在社会组织内部强化会员的相互信任机制,通过制度的诱致性变迁增加社会组织的内在社会资本存量;另一方面,加快制定社会组织财务管理、项目经营、人力资源等事务公开制度,构建社会组织的网上信息披露平台,逐步建立社会组织的诚信制度,增强社会组织的社会公信力。

  三是倡导构建学习型社会组织,逐步提升社会组织的内在凝聚力与自我治理能力,推进社会组织的科学发展与可持续发展。

  四是以公益为导向,加强社会组织绩效评估。在推进社会组织的自我评估、行业评估的基础上,积极发展政府评估和第三方评估。其中,政府评估可结合年检,作为社会组织发展的行政导向性指标;独立第三方评估可作为社会评判的导向性指标,成为社会组织决策与政府公共政策选择的重要独立性参数。第三方评估不宜由政府主导,应在行政体系之外保持独立性和客观性,以防止公共政策的偏差。

    以制度约束管理决策者

  推进社会组织管理的公共政策制定的科学化、民主化和法治化,依法行使社会组织管理的职能。

  首先,推行社会组织行政管理的公开,实现社会组织管理的公共政策目标的民主化。公共利益是公共政策的根本价值追求,公共利益的最大化是评判公共政策的基本标准。社会组织管理的公共政策应代表公众的基本利益,反映公众的基本意愿,尽可能实现公共利益的最大化。

  其次,建立社会组织管理的公共政策制定系统的民主机制,实现社会组织管理的公共政策过程的民主化。

  应建立并维持各级社会组织管理部门与公众沟通的渠道,以保证政民之间的对话与交流,使社会组织行政决策真正能体现民情、尊重民意、凝聚民智、满足民需。

  应通过适度的制度安排吸收社会组织参与社会组织管理政策的制定过程,保证社会组织管理政策能反映各级各类社会组织的基本要求。

  还应通过各种渠道向社会公示社会组织管理的政策草案,征求公众的意见。

  再次,社会组织管理的公共政策制定的原则应从“效率优先兼顾公平”走向“公平优先兼顾效率”。社会组织管理不能只追求效率,更要注重创造社会组织公平竞争的制度环境,通过建设公平的制度环境来推进社会组织的发展。社会组织管理的政策出台,本质上也是对社会利益的调整,必须充分地尊重、反映、保障并实现社会各阶层利益相关方对于社会组织公共政策的要求,以维持社会各相关主体利益的动态均衡,实现社会的公平与和谐。

  其四,推进社会组织管理政策制定程序的制度化建设,强化对决策者的刚性约束。行政决策程序又有任意性程序和强制性程序之分,其中,法定程序即是强制性程序,法律未予规定的程序即为任意性程序。

  当前社会组织管理政策制定过程中的主要问题,是任意性程序过多,而强制性程序严重不足。因此,应加强社会组织管理政策制定过程中强制性程序的创设,通过制度来实现对于社会组织管理决策者的刚性约束,避免决策者自身的价值偏好对公共政策的潜在误伤,促使决策者的权力与责任对等,从而切实保障社会组织管理的公共政策制定的科学化、民主化和法制化。

  最后,应充分发挥学术智库对于社会组织管理领域公共政策制定的决策咨询作用。 
 

责任编辑: aaron

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