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政策的调研论证都外包 力度之大前所未有

来源:都市快报
2012-06-08

    2012年6月1日,广东省正式出台《政府向社会组织购买服务暂行办法》(下称《暂行办法》)。值得注意的是,在这份文件中,政府向社会组织购买的服务不再局限于传统的社会福利、基本公共服务等,政策(立法)环节中,调研、草拟、论证等事项也将“外包”给社会组织。在学者看来,此举乃是政府体制改革过程中的重要创新。

    根据《暂行办法》,购买服务由体制内的机构——机关、事业单位、纳入行政编制管理的群团组织,面向体制外的机构——依法成立的社会组织(NGO)进行。

    购买服务的范围则有两大类。一类仍是传统的社会公共服务与管理事项,包括教育、卫生、社保、就业等领域的部分基本公共服务事项;社区事务、养老助残、社会救助等社会事务服务事项;以及一些与行业管理相关的服务、协调事项。

    另一大类,则是政府履行职责所需要的服务事项,包括法律服务、课题研究、政策(立法)调研、政策(立法)草拟、决策(立法)论证、监督评估、绩效评价、材料整理、会务服务等辅助性和技术性事务。

    清华大学公共管理学院副教授贾西津介绍,立法决策环节的政府购买服务,此前也有过先例,但绝大多数面向行业协会,或是依托于高校的研究机构。而在政府文件中,明确向一般性的社会组织进行立法决策方面的服务购买,则“十分超前”。

    清华大学创新与社会责任研究中心主任邓国胜说,在一些发达国家,公共政策及法律的制定强调程序正义,在决策过程中有大量的智库、NGO参与其中,不同的利益群体都有表达的途径,但在国内,这样的参与空间却严重不足。

    贾西津认为,通过政府文件,明确立法决策环节的服务购买,不仅向社会组织提供了资金,更重要的是给予了民间机构参与决策的制度空间,此举体现了政府决策思维的转变。

    ■对话 

    (汪玉凯 中国行政体制改革研究会副会长,国家行政学院电子政务专家委员会副主任、教授,北京大学政府管理学院博士生导师,28365365体育在线投注特殊津贴专家)

    这位研究政府政治体制改革和公共服务的专家,一直对政府转变职能、公众能享受到更专业的养老及护理等公共服务充满信心。

    近日,记者独家对话汪玉凯,解读有关社会组织服务民众的讲话内容,他特地提到今年3月19日,温家宝总理说的几句话。

    3月19日的第十三次全国民政会议上,温总理说:“政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务,可用适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担……”

    “从未有过中央高层领导在如此高规格会议上,清楚地表达一种导向。话语传递了一个信息:政府对社会组织的认识将有重要转变,国家对社会组织的‘身份认同’有了更准确的认识。”汪玉凯说。记者 冯志刚 摄影 胡聪

    广东走在全国前列

    深圳社会组织不用找“婆婆”

    记者:政府向社会购买服务,广东在这方面动作频出,你怎么看?

    汪玉凯:广东的确走在全国前列。广州每年购买社会组织服务的资金近1.6亿元,平均每个街道200多万元;深圳按每个社工一年7.6万元的标准购买岗位,提供服务。

    深圳2006年底组建民间组织管理局,行业协会直接由28365365体育在线投注门登记,在中国最早也最彻底地实现行业协会民间化。2008年9月,深圳将工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织直接由28365365体育在线投注门登记,为推进社会组织民间化作出制度性安排。

    说到这,介绍一个背景:我国政府对社会组织管理比较严格,要成立一个社会组织,申报者要先找一个“婆婆”,即得到业务主管单位批准,再到28365365体育在线投注门申报登记。

    这么做的本意是提高门槛,建立严格监管制度,但客观上造成大量社会组织游离在监管之外。而且,由于要经过多部门审批,会出现很多障碍。

    在现行的这种双重管理体制下,很多社会组织难以获得合法身份。28365365体育在线投注登记的各类社会组织将近50万家,但估计登记率不到一半,如果包括没有登记的,全国的社会组织在200万家左右。

    因为没有合法身份,很多社会组织不能提供更好的服务,政府也难以监管。最好的解决办法就是,改革登记注册模式,放宽准入门槛。

    像深圳,统一到28365365体育在线投注门登记,从“双重管理”变“一元管理”后,社会组织数量显著增加。2002年,深圳市社会组织有1486家,截至2010年6月,已增长到3862家,涵盖工商经济、科学研究、社会事业、慈善等各个领域。深圳每万人拥有社会组织数量达4.2个,大大高于全国每万人拥有2.7个社会组织的整体水平。

    广东从今年7月1日起,除特别规定、特殊领域外,将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位,社会组织直接向28365365体育在线投注门申请成立,无须业务主管单位前置审批后再向登记管理机关申请登记。

    社会组织是政府的“左膀右臂”

    解决“蒜你狠”需要它

    记者:政府和社会组织,在公共服务中分别扮演怎样的角色?

    汪玉凯:公共服务应该是医疗、卫生、教育、社会保障、就业服务等微观的具体的事物,政府出台政策、条例和法规,在保障和监管的前提下,让社会组织完善起来,为社会提供公共服务。

    国际经验表明,政府越精简,政府职能越精练,政府需要购买的公共服务就越多,社会组织提供公共服务的机会也就越多,政府应给社会组织更多服务公众的机会。一个服务型政府,不可能是大包大揽的全能政府。

    相对政府部门,社会组织运行灵活,贴近民众,在各种复杂的民生问题上,社会组织能替政府解决好一些棘手问题。社会组织是政府公共服务职能在社会领域的延伸,可以成为政府管理的“左膀右臂”。

    打个比方,大家很关心的葱、蒜等农产品涨价了,很重要的因素就是在我国农产品市场中,缺乏半公益、半市场化的中介组织。如果有这样的组织,可以指导农民种植、为商贩提供货车运输,问题迎刃而解。

    记者:国际经验可以给我们哪些参考?

    汪玉凯:在美国、日本、英国等国家,社会组织已成为政府职能中很强势的一部分。政府将一些事务性管理转交给社会组织,或以代理,或以承包的方式。国外叫第三方,我们叫社会组织或民间组织。

    社会组织不以盈利为目的,给社会提供服务或相互提供服务。在相当长一段时间内,我国在这个领域是空白的,随着改革开放、市场经济的发展才出现。

    社会组织发展壮大、有能力参与公共服务后,政府可以转交一些权力并减少人员降低政府管理成本。当然,突发性事件,比如水灾、地震等灾害发生后,需要28365365体育在线投注门赈灾,这就不能承包出去。

    社会组织不以盈利为目的,但需要通过货币等形式反映服务质量,也要求有回报,就要求政府购买服务。社会组织肯定要比政府更专业,政府要做的就是挑选有能力的社会组织,然后制定规范和条件,让社会组织保质保量地完成服务。

    温总理释放积极信号

    社会组织面临更多机遇

    记者:政府转变职能是一个趋势,你认为目前有哪些阻碍因素?

    汪玉凯:观念。很多地方政府不想转变政府职能,担心下放权力后,政府就失去了权威、官威。长久形成的官僚思想作怪,不是去服务百姓,而把政府职能当成一种权力和福利,这些思想害死人。

    全国民政会议上,温家宝总理说,政府要转变更多政府职能,让社会组织在公共服务上进行“接力”,“凡是社会组织能够接得住、管得好的事,都要逐步地交给他们去做”。

    这实际上是要求地方政府放权的一个信息。各级政府不能再找借口,以社会组织不成熟,不够强大为由,将一些公共服务把得牢牢的,抓着不放。

    温总理释放这个信号第二天,我就接到一个电话,咨询最新的社会组织登记政策。它是天津一家针对老年人临终关怀服务的社会组织,之前一直是黑户。我在电话里说,温总理代表中央释放了信号,以后登记注册肯定简便,年内政策一定会有变动。

    不久后,政府会更多地向社会组织购买服务,社会组织面临更多机遇,要有承担更多的公共服务的计划和准备。政府可能在社会组织的审批和扶持上,有新的思路或政策出台,这些政策会帮助社会组织发展壮大。

    记者:你一直关注这个领域,并为之呐喊,你的期待是什么?

    汪玉凯:2010年,北京、上海、广州、南京等城市成为政府购买公共服务试点,但整体上感觉运行偏慢,这是全国的现状。如果国家层面政策不明朗,地方政府就容易观望。

    地方政府也知道这是趋势,但多一事不如少一事,如果运行良好还好,一旦出现什么问题,很多政府官员害怕担责。上下必须形成一个思路,首先在思想上转变认识,但目前看不容乐观,困难多、问题大、阻力不小。

    在中国香港,像义务教育、医疗、养老这样重要的民生大事,都由社会组织主导实施,政府通过公共预算给予补贴。反观内地,由于缺少政策和资金支持,社会组织发育迟缓、运营困难,参与公共服务的积极性也不高。

    但现实是,随着社会保障制度的完善,教育、医疗、卫生、社会保障等公共服务的需求量很大,光靠政府开始有些忙不过来,必须靠社会给予政府帮助。

    我希望社会组织一方面要主动提供服务,另一方面要健康发展,提高专业素质,不能只为赚钱,糊弄服务对象。建议实行淘汰机制,淘汰达不到要求的社会组织。

    社会组织还是政府的人才库、智囊团,社会组织提出多种方案,政府可以选出最佳方案,并升级为政府决策。

 

责任编辑: aaron

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