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公益诉讼条款陷诉讼主体之困 民间组织未被列入

来源:新京报
2012-08-29

   公益诉讼的主体之困

  民诉法修正案草案增“公益诉讼”条款引争议;部分公益组织认为,对诉讼主体限制过多

  【点睛】

  民事诉讼法修正案草案中新增“公益诉讼”条款被视为亮点。

  但这一条款却让一些正在进行公益诉讼的环保组织焦虑。他们认为,表述中对诉讼主体限制过多。

  但在立法人士看来,能将“公益诉讼”列入《民事诉讼法》修正案草案,是在各方博弈之下体现共识之举,“先把制度建立起来,也是一种进步”。

  谁能提起公益诉讼已成焦点。新京报记者 金煜

  草根组织的焦虑

  8月16日,北京“自然之友”和重庆“绿色志愿者联合会”同时发布致全国人大常委会的公开信。

  公开信表明了两家组织的焦虑、不安、困惑和期盼。

  两家公益组织针对云南曲靖铬渣污染公益诉讼,已被云南地方环保法庭立案,这被认为是草根组织提起公益诉讼并被立案的“破冰之举”。

  但本周将再次提请全国人大常委会审议的《民事诉讼法》修正案草案规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”

  公益诉讼针对侵犯国家利益和社会公共利益的行为提出诉讼,被告若败诉,赔偿金将归国家而非个人。草案规定,具有原告主体资格的是“法律规定的机关和有关社会团体”。

  该条文主要对公益诉讼的两个核心问题进行定义:可以进行什么类型的公益诉讼,以及谁可以来打这场官司。

  后者引发争议。

  “空欢喜一场!”自然之友副总干事常成评价。“正因这种词语限定,让在云南、贵州提起公益诉讼的环保组织以后无法再提。”

  在我国,三个类别的公益社会组织可在28365365体育在线投注门注册:即社会团体、民办非企业单位(简称“民非”)和基金会。

  据28365365体育在线投注统计,至2011年,中国目前在28365365体育在线投注门登记的社会团体达25.5万家,生态环境类的有6999家,民办非企业单位共20.4万家,生态环境类的有846家。

  常成说,目前,大量民间公益组织即使能在28365365体育在线投注门注册成功,大部分也是“民非”身份。上述规模较大的环保组织“自然之友”,以及知名的“达尔问自然求知社”、“绿家园”等均是“民非”。

  “如果民事诉讼法修正案草案中,对诉讼主体所规定的‘社会团体’是狭义的依据社团登记管理条例的定义,那大批的民非组织都将被排除在公益诉讼之外。”常成表示忧虑。

  被删除的“组织”

  肖建国全程参与了民诉法修正案的制订和研讨,并承担人大法工委28365365体育在线投注公益诉讼条款的地方调研。

  在这位全国人大代表、中国人民大学法学院教授看来,根据目前的法律解释,因“社会团体”的定义,很多民间环保组织暂未包括在公益诉讼主体内。

  这一定义的背后,是各方妥协的结果。肖建国说。

  肖建国赞同将诉讼主体范围扩大,甚至可以将个人纳入其中。他曾提出建议,认为原告资格可以进一步细化,可以通过对社会组织的规模、经验、经费等条件进行限制以进行管理。

  事实上,在进行民诉法修正案第一稿论证时,曾将符合法律规定的“社会团体、组织”纳入法律主体,但针对“组织”表述,产生了讨论。

  有关公益诉讼的立法过程,人大法工委、人大环资委、最高法、最高检、环保部、海洋局、中华环保联合会、农业部、工商总局、消费者协会等多个主体都参与了讨论。

  “大家有一个基本共识,公益诉讼条款一定要写进去,要不然地方探索就没有任何法律依据。”肖建国说。

  但他回忆,法工委希望把“组织”确立为公益诉讼主体,作为修正案的亮点,但在征求各方意见时出现了不同声音。

  参与云南铬渣污染公益诉讼的律师夏军感到,有些地方官员认为(环境)问题行政执法就能解决,不需要公益诉讼。

  肖建国表示,“此时争议越大的条款通过的可能性越小,因为担心条款可能从根本上撤销,那只能求同存异,把条款列的相对模糊,今后再进一步扩大,这至少把共识确保了下来。”

  高成本的公益诉讼

  另一种存在的担心是,一旦诉讼主体过度放开,会导致“滥诉”、公益诉讼“井喷”等失控现象。

  有参与立法的专家说,立法者的考虑是,如果社会组织能力不够,败诉过多,会对新生的公益诉讼产生负面影响,要打赢官司,则对社会组织从人力到财力,从律师到法律专家等各方面资源都提出了很高的要求。

  肖建国也担忧,如果原告主体设定过大,公益组织提出诉讼后若不能善始善终,可能出现案件“烂尾”。“立法者要考虑尽量能够保护公共利益,高质量地进行诉讼,尽量胜诉,而不是某个社会组织的声誉和影响”,“从现在的很多社会组织内部结构看,可能一场官司就可以把一个NGO拖垮”。

  从云南曲靖铬渣污染案来看,自然之友付出了巨大的精力和成本。

  从北京到云南,一人来回的机票是4000元,每次去包括当事人代表和4名律师,每年要来回几次。机票外,还有吃住、取样、检测,开销等费用。

  而目前要打一场公益诉讼,最大难点在于鉴定费用。聘请专业机构进行环境评估鉴定,报价从几十万到几百万不等,但“很多草根组织,一年的预算也只有几十万元”。

  在取证过程中,他们曾遭受了难以想象的艰难。

  组织成员们在诉讼前曾想和企业沟通,虽然法人代表很爽快地答应了,但他本人却一直称没时间见面。

  后来,工作人员决定实地走访铬渣堆放地,但遭遇企业保安的拦截还抢走了调查人员的相机和录音笔。最终,经过警方的协调志愿者们拿回相机和录音笔后,才发现照片和录音都已被删除。

  云南省被公认在环保法庭领域走在前面,云南省高院法官沈竞舟说,公益诉讼是一个系统性的高难度工程,“不是说,臭气进我家了,就可以打环境性的公益诉讼,一条河被污染了,大气被污染了,造成了整个公共利益的损害,这才适合环境公益诉讼,但这就需要从举证到鉴定、评估、前期行政执法等一套完善的制度设计,必须有专业从事环保、诉讼能力的律师和社会团体才能打官司。”

  目前,云南铬渣案也因巨额鉴定费用停滞不前。夏军透露,对铬渣扩散范围进行生态损害鉴定报价高达700万。

  但夏军认为,不能因为草根环保组织能力不够就从法律上限定,资金的问题民间可以通过募捐等方式解决,环保组织也只有在法律上给予成长的土壤,能力才会越来越强。

  环保法公益诉讼缺失

  过去五年,虽无上位法规定,但地方上已陆续受理了多起环境公益诉讼案,诉讼主力是环保部下属的中华环保联合会,“战场”是贵州、云南、江苏、海南和重庆的地方环保法庭。

  这些地方,对公益诉讼原告资格做了扩大化的规定,允许社会组织甚至个人都可以成为原告。

  作为注册社团,中华环保联合会目前每年能处理10起左右环境公益诉讼。

  督查诉讼部部长马勇预计,民事诉讼法确定社团公益诉讼主体后,公益诉讼可从5个省市的环保法庭扩展到全国,其每年可做的案件可以翻倍。

  但在很多牵扯到大企业利益的问题上,夏军依然担心,具备官方背景的社团的勇气可能不及草根环保组织。“国家不用当原告,只要给政策就行了”。

  但更关键的是,民诉法是程序法,要从根本上解决诉讼法实体问题,必须通过实体法解决。

  根据《民事诉讼法》修正案草案规定,能提起公益诉讼的主体是“法律规定的有关机关、社会团体”。

  但什么是“法律规定”的“有关机关、社会团体”依然无解。

  目前,被公益组织广泛引用的《社会团体管理登记条例》是28365365体育在线投注令,而“法律规定”应指“实体法”——在环保领域即《环境保护法》。

  但《环境保护法》中,仍没规定环境公益诉讼的主体和类型。

  有律师担心,若《民事诉讼法》修正案草案获得通过,在司法解释出台前,甚至暂时可能出现法官以无法律认定诉讼主体为由,拒绝社团提起公益诉讼的现象。

  对此,沈竞舟将希望寄托于司法解释。

  他说,不仅是《环境保护法》,即使是《海洋环境保护法》,因为只许可“海洋环境监管部门”提起公益诉讼,也与民诉法修正案草案产生了冲突,在这种情况下,如果民诉法修正案获得通过,其他旧法也要进行相应调整。

  “如果《民事诉讼法》修正案可以通过,允许全国各地的法院可以审理环境公益诉讼,新的案例会在各地出现,成为案件诉讼的常态,而不仅仅是环保法庭的特例,这是它最大的意义所在,也是我们努力这么多年的目的。”沈竞舟说。
 

责任编辑: sunny
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