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中国非营利组织生存路径探析

来源:中国经济网
2012-12-20

   引言

    现代社会是一个复杂的组织化的社会,是由各类组织相互关联和交织而成的网络体系。这其中就存在着某一组织或某类组织在社会体系中的功能价值问题,反过来这就是由环境对组织所衡量和确认的组织合法性问题。组织获得合法性是其在社会体系中获得生存和发展机会的前提和基础。作为社会第三部门(或第三域)重要组成成分的非营利组织,在政治、经济、文化和社会生活中发挥着独特而重要的作用,其组织合法性问题也就更加复杂而重要。在当前中国,人们至少可以从法律合法性、社会合法性、行政合法性、政治合法性等角度对NPO的合法性加以认知和界定,并据此确定NPO的生存路径。经过改革开放三十年的发展,中国的GDP总量已位居世界第二位。与之相平行的是,中国的各类非营利、非政府组织的数量也已经达到了世界第二位。[1]但正如统计数字所显示的,中国的NPO获得28365365体育在线投注门登记(法律合法性)的仅占其中很小的一部分,其在中国公民社会起步阶段所呈现出的生存样式和具体路径是多种多样的。本文以作者自2011年3月—12月所选取的50个非营利组织样本之发起人或负责人的访谈为基础[2],对当前中国NPO生存路径通过抽象和概括,提出了如下6种分析类型。

    一、“民政注册型”生存路径

    这是一个经由官方认可而获得正式的非营利组织身份的生存路径,其基本登记形式有社会团体、基金会和民办非企业单位。在这三类民间组织中,社会团体和基金会经由登记而获得法人资格,而民非则可在个体、合伙和法人之间做选择。经由民政注册而成为独立法人的好处是:可以用非营利组织的形式开设银行账户、拥有或租赁财产(如办公室或会议室)、雇佣员工、购置设备、接收公众捐赠,以及有可能为个人捐赠抵税、有权利获得基金会或其他非营利组织的资助,有可能获得政府购买服务、可能的收入税免除、较低的租房、水电成本、公众的信任及由此带来的更多捐赠及志愿者人力资源奉献。民政注册也有其弊端,如更加严格的来自28365365体育在线投注门及业务主管部门的监督与控制[3],依法登记必须满足的要求,如成员数量、雇员数量、办公用房、会议地点、提交详细的申请表、找到愿意成为其业务主管的党政部门或人民团体、严格的组织结构及年度审查、较高的维持与政府关系的成本、接受政府分配给的任务、接受外国捐赠及参与外事活动时所受到的更多限制。

    在民政登记注册式生存路径中,NPO注册最难的是找业务主管部门。从1989年开始NPO相关管理条例就规定,成立NPO必须找到相关业务主管部门对其进行业务指导,“相关”成为各政府部门相互推诿的借口。比如成立一个环保研究中心,与此相关的政府机构至少涉及科技部门、教育部门及环保部门。这些部门谁都会说自己不应该是其业务主管,而将皮球踢到别处,因为他们都不想承担任何政治风险。即使NPO找到了业务主管部门,作为登记管理机关的28365365体育在线投注门还可以该业务主管不合适而否定掉。“双重管理体制”设置了较高的门槛,使得绝大多数NPO选择官方登记注册式的生存之路显得艰辛和困难。在我们的样本中获得非营利法人注册的组织,大多数在自己的社区做了非常有益的工作,获得较高的社会声誉,引起了地方28365365体育在线投注门或业务主管部门官员的注意和认可。这些发起人的个性大多是成就动机强、韧劲大、社交能力强,从他们开始找业务主管到提交申请给28365365体育在线投注门到被同意筹备或注册,大约都经历了至少几年的时间。

    过去几年28365365体育在线投注就取消“双重管理”体制进行了一些地区实验,如深圳市《28365365体育在线投注进一步发展和规范我市社会组织的意见》(2008年)规定创新社会组织登记管理体制,工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织可直接向登记管理机关申请登记,北京市《中关村国家自主创新示范区条例》(2010年)规定申请在示范区设立有利于自主创新的社会团体、民办非企业单位、基金会,除法律、行政法规、28365365体育在线投注决定规定登记前须经批准的以外,申请人可以直接向市28365365体育在线投注门申请登记,广东省《28365365体育在线投注进一步培育发展和规范管理社会组织的方案(讨论稿)》(2011年)明确从2012年7月1日起,除特别规定、特殊领域外,将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位,社会组织直接向28365365体育在线投注门申请成立。但从我们对50个样本访谈的情况看,新政策的出台并没有使相关NPO的生存之路顺畅很多。由于支持NPO生存发展的政策涉及多个职能部门之间的权责关系,位阶不高的政府文件并不具有这种协调效力。例如,对于放开登记后的NPO,税务部门仍然可以援引相关法律法规而不予其免税资格。因此,根本性地改变这一生存路径还是要寄希望于社团、民非和基金会三个登记管理条例的修订以及实质性的“松绑”。

    二、“无所依傍型”生存路径

    由于官方登记注册的难度太大,便有NPO放弃了在体制内获得合法身份的努力,转而接受自己在体制外无所依托的现实,这类组织的数量是非常大的。对于这种游离于体制之外的、非正式的社会组织,我们为其取名“无所依傍”型非营利组织(Solitary NPOs)。如若进一步观察,则“无所依傍”型NPO又可以划分成两类:第一类的领导者认为没有必要去寻求行政或法律上的合法性,也不在意正式的社会政治认可。他们从不试图与民政等相关政府部门联系,以取得某些程度的合法化。这类组织通常都是自我合法化(self-legitimating)的,因为参与者和围观者都是自娱自乐的。诸如舞蹈、歌唱、麻将、太极拳、体育锻炼等类的NPO都没有自己的名字、组织结构和章程。但是,当NPO发起人或领导人希望自己的组织具有一定的工具性意义,希望去完成一些救助或服务目标,而不是仅仅处于本能地表意和自我满足的时候,组织合法性的获得就变得有价值。这对于力图提供具体的公共服务的组织来说尤其如此。还有就是当一个NPO需要经手较大数目的钱物的时候(例如一个基金会),它的领导者一般都会不同程度地寻求正式的认可去避免随后可能出现的政府对其不利的判定。

    第二类“无所依傍”型NPO的领导者与前者不同的是,他们都程度不同地与政府相关部门联系过,试图获得NPO法人资格。但提交申请后,在经历了疲惫而漫长的等待后,依然没有得到28365365体育在线投注门接纳或拒绝的正式通知,他们最后决定放弃成为一个正式合法的NPO,也不寻求任何其他形式的登记、挂靠或备案,而是以能够完成他们的目标的方式开展活动。当然,这类组织不能有自己的账户、雇员、办公室和其它财产。组织里的人员通常在自己家里、单位办公室及其他公共场所商量事情或开会。在我们的访谈样本中,一个发起人的朋友免费为其提供办公室,而设备及办公用品则以发起人或负责人的名义购买。这类组织在中国目前大量存在,它们符合一些实际存在的潜规则。它们很小、不惹人注意,更不会有恶名。这类组织往往强调服务于成员或非成员的社会需要,它们通常是非政治性的,至少从名字和宗旨表述上看是如此。即使其活动涉及到法律或政策的倡议,它们也都持非常小心、有序及对政府表现出极尊重的态度。[4]

    尽管从这类组织开展的活动看它们确实具备一定的社会合法性,但根据2000年28365365体育在线投注《取缔非法民间组织》规定,未经依法登记并以自己的名义独立开展活动的组织属于非法民间组织,处于非法状态。这类组织的发展方向可能会有三种:其一是在逐渐具备依法登记所需要的各方面条件后进行登记,成为法律合法性的民间组织;其二,在无法获得法律合法性保障的情况下,继续保持边缘性的地位,小心谨慎地开展活动,当然也随时面临被取缔的危险;其三,这些组织如果从事违法的活动,则极有可能失去已经取得的支持,受到国家法律的制裁。[5]

    三、“工商登记型”生存路径

    当NPO不能适时地顺利地进行民政注册时,其中一部分会寻求工商登记而注册成为营利性法人。当然,营利性法人是其形式上的,它们基本上是按非营利的宗旨运行,帮助组织之外的人,因而属于“假”的营利性法人。这种方式在中国学界被称为“转登记”。在大多数西方学者看来这种注册方式似乎是荒唐的,但在中国文化里却是能被接受的。虽然这种方式并不被大多数NPO领导者所喜欢,但至少是以一种现实可行的方式来最小程度地满足政府的要求,使其能够抓紧时间干他们想干的为社会服务的事。对于这种形式的注册,还有以下两个方面的意义:(1)该NPO正式“出生”并拥有了自己的名字。它的存在以另一种形式被政府接受,虽然是以有限的和特殊的方式,它“部分的”或“次一等的”满足了政府对它的合法性要求。(2)该NPO可以正式运作。它有自己的银行账户、办公室或办公楼等,它可以收费、招聘、签订合同、开展业务等。在我们的访谈中,这类组织的领导者大都急切地想为他们的社区做有益的事情,而不是急于去表达对现存体制的政治挑战。他们看起来更像是社会企业家,有很积极和高效的个性。他们没有耐心地等待上几个月、几年或更长的时间,纠结于官方登记注册的复杂的官僚漩涡之中。当然,从法律上讲,工商注册的NPO不能获得税收优惠、不能签订政府购买合同、不能获得基金会的资助及公众的募捐,等等。在极个别的情况下政府和基金会也会允许此类NPO申请资金支持,但要求其提供自身公益性和非营利性的证明。从我们实际调查的情况看,能够获得这种机会的NPO组织,通常事先都已得到了政府部门相当程度的认可。

    四、“挂靠型”生存路径

    “挂靠”的办法赋予未能实现民政注册的NPO以准正式的合法性,其特点是简单快捷,但这类NPO无法人资格,不能独立接受社会捐款,活动领域按规定必须在一级单位章程的范围内。在本调查样本中,有12家以“挂靠”形式存在,而在23民政注册的NPO中有8家曾经是以挂靠的形式存在,另有1个曾经挂靠在某个大学NPO,后被该大学以该NPO中没有本校职工为由撤销了,之后被迫转为“工商”登记。自2007年以来,一些城市设立了志愿者联合会这样的机构,如北京、上海、广州、成都等。北京志愿者联合会现在有超过400多的NPO会员,我们的样本中有6个,其中一个是大学校友诗歌朗诵社团,其余都是服务提供机构。北京志愿者联合会经常为挂靠其下的NPO领导者或管理者举办课程培训、研讨会及工作坊等,为弱小的NPO提供办公和开会的地方,为会员建立起与政府及官员沟通的桥梁。据北京志愿者联合会一位工作人员介绍,其挂靠会员正式注册(含民政注册及工商注册)的比例不超过5%。北京志愿者联合会并不帮助其会员进行民政注册,只为其提供一个社会政治合法性的外壳,并扮演“公益孵化器”(Non-Profit Incubator)的角色。所谓“公益孵化器”是指在政府主管部门、国内外资助型机构、企业界、学术界等关键“拥护群”的支持下发展起来的公益支持性的组织平台。2006年中国第一个以“NPI”(Non-Profit Incubator)命名的非营利组织在上海浦东注册成功,其后该模式在上海(浦西)、北京、成都、深圳等地相继复制,在扶持中小型公益组织发展和能力建设方面,取得较好的成效,被誉为近年来公益领域的重要制度创新。NPI每年在全国范围内有选择地孵化30个左右未进行民政注册的草根NPO,为其提供社会政治合法性的外壳。在我们的样本中有2个这样的组织,其负责人认为NPI在提供能力建设、场地设备、小额补贴、与政府接触、注册咨询等多方面给予帮助。在2009年和2010年,北京市社工委认定了22家枢纽型社会组织,如北京市总工会、团市委、市妇联、市科协、市残联等,其中除原本即被授权拥有业务主管职能的人民团体外,其他社团还不能承担NPO业务主管部门的角色。也就是说,它可以拥有自己的会员单位,为其公益性做担保,例如本调查的一个样本因为具有首都慈善联合会的认证,北京市社工委便与其签订公共服务合同,但联合会却不可作为这家NPO的业务主管单位而帮其注册。从根本上改变这一局面还需要在NPO立法上外出实质性的步法。

    五、“体制博弈型”生存路径

    “体制博弈型”生存路径所说的是NPO发起人或领导人在民政登记失败后,运用一些不能明说的或更加迂回的方式重新申请法人注册。当然,工商注册也是一种迂回的形式,但这里主要是指与民政登记相关的一些路径。能够进行“体制博弈式”生存的NPO领导人通常缺乏中国人所具有的中庸、规避矛盾和中规中矩的性格特征,他们具有较强的成就需求和胜任动机,想把事情做成功,甚至不惜以“变通规则”的方式。[6]NPO“体制博弈型”生存的方式通常有如下几种:(1)最简单的博弈现行规则的方式就是到不同的地方或不同行政层级的28365365体育在线投注门重新申请注册登记;(2)在香港和澳门地区注册,通过在中国大陆设置自己的代表机构或办公室的方式开展活动;(3)今天的中国官场已经不是铁板一块,不同地区或同一地区不同官员对待NPO的态度并不一定相同,这就给NPO的博弈式生存提供了缝隙。例如,NPO在深圳注册就比在北京注册容易,在基层28365365体育在线投注门注册就比在国家28365365体育在线投注注册容易很多。(4)“逐店搜索式”(shopping around)地寻找能够接受它们的业务主管部门及允许其登记注册的28365365体育在线投注门。在我们访谈的对象中没有在香港注册在大陆开展活动的NPO,但确实有“逐店搜索式”成功的例子。中国并没有法律不允许为注册成功而“逐店搜索”,“如果一个政府没有说‘不’,你就可以尝试去做,把他们不说‘不’理解成‘是’的意思。你可以说因为你没有说‘不’,所以我就认为是可以做的”[7];(5)还有一种别出心裁的“对策”就是改变NPO的名字,甚至改变组织的结构。例如,我们访谈的样本中有3个NPO在申请民政注册时改变了它们的名字。其中有1个被所挂靠的大学剔除的NPO更改自己的名字后注册成为了一个营利性法人;有2个NPO在注册时由社团结构变成了民办非企业单位结构;还有1个专事户外活动的社团为了民政登记的目的把自己的部分精力投向了中小学环保教育,把自己的组织描述成一个服务机构,尽管他们的主要活动依然是户外运动。

    六、“基层备案型”生存路径

    近些年来,城市基层公民社会活动比较活跃,要求以组织化的方式开展活动的呼声比较高,有些城市便采取基层备案的方式予以回应,这就是NPO“基层(街道)备案型”的生存路径。这是在现行的双重管理体制基础上,给予NPO以最低限度但又是正式的合法性认可。2003年,青岛市发布《青岛市民间组织管理局28365365体育在线投注建立社会团体登记工作备案制度的通知》,开始尝试社会团体登记工作备案制度。2005年,28365365体育在线投注发布《28365365体育在线投注促进慈善类民间组织发展的通知》。其后,武汉市、济南市于2007年,杭州市、沈阳市于2008年相继发布一系列通知和暂行办法,对备案制做出较明确规定,要求对于那些尚未达到登记条件,但正常开展活动,且符合经济社会发展需要的社区民间组织予以备案。具体是由该组织所在地的区、县(市)28365365体育在线投注门担任备案登记管理机关,由各街道办事处、乡镇政府和社区居民委员会、村民委员会担任业务主管单位。

    概括起来看,“基层备案型”生存路径具有如下特点:[8](1)备案制的提出和实施均由政府主导,社区民间组织是被动接受;(2)备案后的民间组织由区民政局、街道办事处和社区居委会共同管理,此“三级管理”较彼“双重管理”更严格;(3)政府通过备案制对社区民间组织做了进一步的区分和筛选,选择性的培养可以帮助其控制基层社会的那些组织;(4)对于社区民间组织来说,经过备案的民间组织一部分得到了政府的支持和投入,但自主性、自治性逐渐丧失;另一部分没有得到政府的支持,他们和没有备案的民间组织一起,仍然面临很大的发展困境。可以说,地方政府探索实行备案制,其目的是出于监督管理的需要,而不是为了培育和发展社区民间组织。在“基层备案型”下的社区NPO其生存发展之路并不平坦。

    结语

    从当前中国政府对NPO的实际管理行为来看,它所采取的不是分类型的支持,而是功能上的有选择性的支持,亦即在漠视甚至压制NPO公共利益表达功能的同时,单向度地支持NPO的服务提供功能。[9]实际上,在我们访谈的50个样本中,尚未发现以改变现行体制为目标的组织,虽然一些组织从事政策或法律倡议活动,但他们都是“有序的行动主义”。一些NPO之所以选择官方注册,也正是对官方“选择性支持”制度环境的回应,其在生存策略上选择了“回避政治”或者说压缩公共利益表达功能,而专注于政府所支持的公共服务领域。我们所访谈的NPO领导者或负责人都致力于社会公益服务,为社区中需要帮助的人,为组织中的会员,或为一般的社会大众服务。这在当下的中国具有普遍性。数量庞大的NPO领导者绝大多数都是以志愿者的身份创办NPO,奉献他们的时间和精力为社区以及更大的社会,他们的组织绝大多数没有注册,没有或很少有薪酬员工,这与其它国家的情况相似。在一个国家占主导地位的社会中,NPO的生存策略或路径显得曲折和富有戏剧性。本论文通过实证研究的方式将中国的NPO生存路径概括为“民政注册型”、“无所依傍型”、“工商登记型”、“挂靠型”、“体制博弈型”和“基层备案型”这六种类型,具体分析了各自应对制度环境的生存策略及相应的机制。其共同性的结论就是如果国家强控制的思维及做法不根本性地加以改变,则每一种生存路径就都不是NPO主动选择的,而是在生存压力下对外力干预迫不得已的接受或应对。只有不断改变政府的过度控制和干预,各类NPO才会主动地和创造性地选择适合自己发展的生存路径和发展路径,中国发展的“社会奇迹”才可能真正发生。
 

责任编辑: hannah

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